解读：安徽晒出“权责清单” 织牢权力“笼子”

　　10月31日，我省全面公布省级政府权力清单和责任清单，实行“行政权力进清单，清单之外无权力”。这是我省贯彻落实党的十八届四中全会精神、推进法治安徽建设的一项重大举措。对此进行解读——

　 　权力清单涵盖哪些内容

　　10月31日，省政府门户网站公布省级政府权力清单和责任清单目录，按部门逐一罗列省级政府权力。省政府各部门网站同时公布本部门行使的省级政府权力事项名称、实施依据、责任事项、追责情形，并附有权力运行流程图及廉政风险点。

　　按照“政府权力进清单、清单之外无权力”的要求，此次公布的清单做到“两个全覆盖”：一是覆盖所有单位，包括省政府组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构和可能行使行政职能的直属事业单位、部分中央驻皖机构共75家单位。二是覆盖所有权力事项，将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10大类。可以说，清单真正实现对省级政府权力“一网打尽”。

　　以省发改委为例来说明清单的具体内容。在省政府门户网站列出的清单目录中，发改委排在所有部门第一位。目录显示，发改委具有30项行政权力。其中，省级核准权限的项目核准、省级权限内的固定资产投资项目节能审查等行政审批权力3项，对省重点建设项目招标投标活动中违法违规行为的处罚等行政处罚权力8项，全省实施“861”行动计划先进集体和个人表彰奖励初审等行政奖励权力1项，内、外资项目(权限内)免税确认等行政确认权力4项，省政府审批或者核准以外的专项规划审核、重点行业规划编制和审核等行政规划权力2项，省级政府投资项目立项和可行性研究报告审查等其他权力12项。

　　省发改委网站公布的本部门清单较省政府门户网站更为详细。如省级核准权限的项目核准权力事项，被细分为涉及开荒的农业项目核准、普通国道项目核准、有色矿山开发项目核准等子项。 “实施依据”一栏中，明确列出确定这项权力的法律法规条款。 “涉及开荒的农业项目核准”权力，实施依据共有四条，分别是《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2013年本)的通知》、《政府核准投资项目管理办法》(国家发改委令［2014］第11号)第二条、《安徽省地方政府核准的投资项目目录(2014年本)》第一条及《外商投资项目核准和备案管理办法》第四条。对每一项政府权力都列出法律法规依据，充分体现了职权法定原则。

　 　全国首创责任清单如何编制

　　“法定职责必须为、法无授权不可为”。编制权力清单的同时，有关部门在反复查找10万余条相关法律法规和党纪政纪规定基础上，编制出1.2万余条责任事项、2万余条追责情形，对应责任事项和追责情形列出了3万余条法律法规条款依据。 “责任清单和权力清单同步建立，属全国首创。 ”省编办主任罗昌平表示。

　　按照权责法定原则和加强权力制约监督要求，省法制办组织专门人员，对拟保留行政权力事项的法律依据逐条进行合法性审查。省监察厅针对拟保留的权力事项，紧扣容易滋生腐败的关键环节，排查廉政风险点7100多个，并按高、中、低逐个划定等级。

　　“责任清单编制注重以问题为导向查找责任关键点，并把过法律关、部门关、社会关这‘三关’贯穿始终。”省编办副主任郭本纯介绍说，过“法律关”即坚持依法规范确责，所有权力事项对应的责任事项、追责情形来源必须合法；过“部门关”即与部门充分沟通，让部门在拥有权力的同时，认同所承担的责任，强化责任意识；过“社会关”即多方位、多角度听取意见，力求每项责任都依据充分、没有异议。通过过“三关”，一些依据不准确或不充分、难以确定责任的权力被找了出来，予以取消；一些权力事项的类别归属、具体内容等进一步调整完善。

　　明确责任事项的同时，责任清单还列举了不履行或不正确履行行政职责的追责情形。省发改委“涉及开荒的农业项目核准”行政审批权力事项的追责情形共10类，包括对符合法定条件的项目申请不予受理、核准，对不符合法定条件的项目予以受理、核准，擅自增设、变更项目核准程序或核准条件，未在法定时限内作出核准决定等。

　　“通过对履行义务和不良后果的细化分解，将隐形责任显性化，使每项权力对应的责任落实到条、细化到款，转化为具体责任清单条目。”郭本纯说。责任事项和追责情形细致、具体，可操作性强，无疑将有效遏制行政机关不作为、乱作为现象。

　 　“两个清单”如何诞生

　　此次公布的省级政府权力清单和责任清单，编制过程历时半年之久。今年4月2日，省政府召开推行权力清单制度动员大会，4月11日，省政府出台推行权力清单制度专门文件，标志着我省正式启动权力清单和责任清单制度建设。经过部门自查自清、集中审核、合法性审查、专家论证、领导小组研究、网上公示征求意见等多个环节，并向中央编办、省人大法工委汇报，由省政府常务会议和省委常委会研究通过后，清单才最终公布实施。

　　尽管是我省第一份省级政府权力清单和责任清单，但其编制并非“平地起高楼”，而是在多年持续深化行政体制改革的基础上进行的。“安徽行政审批制度改革和行政职权清理工作起步较早，成效较好。 ”今年3月，中央编办主任张纪南在安徽调研后，充分肯定我省相关领域改革成果。

　　2012年至2013年间，我省分两批对省政府部门行政职权进行清理规范，并将确认后的行政职权目录及流程图，通过省政府网站等渠道向社会公布。“省级行政职权目录虽然不叫‘权力清单’，却是‘权力清单’的雏形。 ”省编办副主任郭本纯说。

　　省级政府权力清单和责任清单制度建设的主要任务，包括10个方面内容：一是确围，确定行政权力清理范围，做到权力单位和权力种类全覆盖。二是清权，清理行政权力事项，全面梳理、摸清底数。三是确权，审核确认权力事项，能减则减、应放尽放。四是确责，明确行使权力职责，权责匹配、权责一致。五是晒权，公开权力清单和责任清单，依法公开、接受监督。六是优化流程，优化权力运行流程，简化环节、便民高效。七是打造平台，建立权力清单和责任清单运行平台，融合清单与载体。八是行权，实行权力规范透明运行，网上办理、阳光操作。九是制权，强化权力制约监督，建立配套制度，完善约束机制。十是追责，严格追究责任，跟踪权力运行，加大问责力度。

　　在此次权力清单和责任清单制度建设过程中，省政府明确提出重点在行政权力取消、冻结、下放上下功夫，大幅度减少政府对微观事务管理。按照能减则减、能放则放的原则，取消没有法定依据的行政权力事项，冻结虽有法定依据、但明显不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力事项。具体操作中，省行政权力事项清理规范工作领导小组建立“三上三下”机制，对部门上报的权力事项进行三次审核，并分类组织10场专家论证会，确保审核结果合法合规、合理有效。

　　“两个清单”将带来哪些积极效应

　　简政放权和权责法定，是我省建立政府权力清单和责任清单制度所遵循的重要原则。从公布的清单来看，这两方面的努力取得阶段性成效。

　　首先是权力事项大幅精简。纳入清理范围的75家单位，权力事项基数5405项，经审核减少3693项(其中取消、下放2595项)，仅保留1712项，精简68.3%。行政审批事项从316项减少到213项，精简32.6%。 “目前，我省省级政府权力事项在全国属于最少之列。”省编办主任罗昌平说。

　　经过此次清理，省级行政审批事项进一步规范，资质资格认定类权力得到削减。非行政许可审批事项该取消的一律取消，属内部事项的转为内部管理，少数条件成熟的转为行政许可。一些确需保留、暂不具备条件转为行政许可的，转变管理方式。国务院规定在明年5月前完成非行政许可审批事项清理任务，我省已提前完成。一些涉及企业法人和个人的资质资格认定权力事项，有的予以取消，有的实现转移。 “考虑到社会组织发育状况和承接能力，确需保留的暂予保留，待条件逐步成熟后再作取消或转移处理。 ”郭本纯说。

　　政府直接配置资源权力有效减少。省级政府财政资金、土地资源管理、投资项目等权力得到进一步精简和规范。省级专项资金不再直接面对企业，涉及市县的，一律对市县政府，不直接面对具体项目单位，减少省级政府对微观事务的干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　通过下放行政处罚权，执法重心进一步下移。省与市县共有的行政处罚权，除涉及跨设区市的重大复杂处罚事项外，一律实行属地管理，充分发挥市县政府就近管理的优势，破解“管得着的看不见”难题，确保“看得见的管得着”。

　　“权责匹配取得制度性突破。 ”郭本纯表示，责任清单是对政府权力实行制约监督、公众参与、责任追究的一项制度化成果，以制度来强化对权力的刚性约束，从制度层面硬化责任，让权力与责任的对应没有弹性，将把政府权力套上责任的“紧箍咒”，确保权责一致有章可循、落到实处。

　 　用清单规范“有形之手”

　　-汪国梁

　　政府权力清单和责任清单制度，是依法行政制度体系中的一项基础性制度。通过编制清单，依法确权、确责，厘清政府权力的法定边界，明确政府应当承担的责任事项，将为简政放权、建设法治政府提供更加有力的保障，这是对党的十八大和十八届四中全会精神的具体落实。

　　有了清单，还要严格执行清单，使其真正发挥约束权力的“笼子”功效。政府权力清单和责任清单一经公布，便具有刚性约束力，有关政府部门不得擅自变更权力，不得变相行使已取消、下放的权力事项。在清单之外用权的，应当依法严肃处理。对清单明确的责任事项，应落实责任主体，严格责任追究。如此，才能切实做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。

　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。 ”要让权力清单和责任清单制度落到实处，关键是发挥群众的监督作用。事实上，对政府权力的边界和责任，法律法规早有规定。但长期以来，对于行政权力该干什么、不该干什么，群众往往不太了解。造成这种情况的原因之一，就在于法律法规的规定相对分散，同时行政权力运行不够透明。建立清单制度，正是要通过集中晒出“家底”的方式，揭开权力“面纱”，以公开、透明化解疑惑，消除权力运行中的暗箱操作和灰色地带，便于群众对权力运行进行有效监督。

　　清单就是承诺，清单彰显了以法治思维深化改革的理念，为理顺政府与市场、社会，省与市县的关系，提供了制度化解决办法。只要坚持按单用权、按单问责，就一定能够管好“有形之手”，推动法治政府建设取得更大成果，激发出市场和社会的更大活力。

　 　·延伸阅读·

　　17项标准精简权力

　　权力清单编制过程中，围绕减权、确权，省行政权力事项清理规范工作领导小组明确了取消、下放、转移、整合等4个方面精简权力的17项标准，主要包括：

　　取消市场机制能有效调节、行业组织能自律管理、政府部门采用事中事后监管能解决的行政审批事项，取消实施依据不充分的权力事项，取消责任不明确的权力事项，取消部门“红头文件”自定的权力事项，削减相关企业投资审批事项。

　　凡直接面向基层和群众、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放市县政府管理，国务院下放的权力事项尽量下放市县政府，省与市县共有行政权力原则上实行属地管理。

　　转移可以通过购买服务等方式交给市场和社会力量承担的行政权力事项，转移可以交由行业组织自律管理的相关资质资格认定、评比表彰评估事项。

　　整合内容相同或相近的权力事项等。

　 　明年省市县全面推行

　　按照省委、省政府统一部署，政府权力清单和责任清单制度建设省级先行，市县压茬推进，2014年10月底前公布省级政府权力清单和责任清单，2015年在全省全面推开。

　　目前，省级清单已如期公布运行。全省16个市中，亳州、淮南、滁州、马鞍山、芜湖、宣城、池州等半数以上市已完成政府权力清单和责任清单编制的阶段性任务，有望于年底前向社会公布，其他各市也在有序推进。明年，省市县三级都将建立政府权力清单和责任清单制度。

　　清单公布运行后，有关方面还将根据法律法规修改变化情况、经济社会发展需要及清单实施情况，适时修订完善，加强权力清单和责任清单的动态管理。