浅谈领导干部自然资源资产离任审计

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

一、自然资源资产离任审计背景

离任审计是一直都存在的制度规范，对于一名官员，其在任期间有无重大过失、有无经济违规等情形，是必须摸底了解的，否则退休或离职就可能成为一些官员金蝉脱壳的方式。可以说，自然资源资产离任审计就是对环境保护的一种重视，也是一种很明显的制度进步。

而从更加广阔的角度来看，自然资源资产离任审计是很有必要的。据统计，中国是世界上污染最严重的国家之一，其中江河水系70%受到污染，40%严重污染 （基本丧失使用功能），流经城市的河流95%以上严重污染；3亿多农民喝不到干净的水，4亿城市人口呼吸不到新鲜空气。在这样的尴尬事实面前，重视环保显然不能止于纸上谈兵。此时，自然资源资产离任审计的推出，可谓是势在必行。

二、地方自然资源资产审计现状

目前的审计工作主要侧重于审查专项资金的使用和管理情况，揭露有无挤占挪用、虚假冒领和损失浪费专项资金等行为，重点关注审计资金管理使用、财务收支情况层面上，没有针对自然资源资产建立专门的审计评价指标和评价体系。而对领导干部离任审计，以往主要是经济责任审计，自然资源资产离任审计目前仍处于起步阶段。

自然资源资产离任审计的提出和执行，无异于一道紧箍咒，可有效增强政府官员的环境责任意识，使地方官员在对自然资源进行开发利用时，更加重视经济、社会、生态效益协调统一。

三、自然资源资产离任审计存在的问题

1 、指标体系尚未建立和完善。

目前，自然资源资产所有权人和所有人权益未落实，是造成一些生态环境突出问题的重要原因。地方对自己现有的自然资源资产不清楚，自然资源信息系统  、自然资源资产的指标和考核体系尚未建立、健全，是推行自然资源资产离任审计的主要制约因素。

2 、审计重点、内容和范围不明确。

自然资源资产离任审计对于全国各级审计机关来说是全新的课题，据了解，目前全国已有部分地方的审计机关开始进行探索。自然资源资产所涉及的范围广，就审计而言，自然资源资产离任审计审什么、怎么审，无先例可以借鉴，一些基础工作还有待于规范和完善。

3 、审计人员质、量受到限制。

一是 我国的审计工作人员多为会计、财务背景，对自然资源领域的了解远远不够，并不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力。

二是 我国的自然资源资产种类繁多、数量庞大，与其相关的各种信息也都分散在很多不同的机构之中。我们在搜集相关信息、获取审计证据的时候，本身就需要投入大量的人力、物力。而根据我国当前的行政体制，各级地方政府的换届工作一般都在相应层级的地方政府两会召开时完成，而无论哪个政府层级，两会召开的时间都是相对固定且集中的。因此，无论自然资源资产还是经济责任审计，只要现行“先离任、后审计”的制度体制不改变，相应的离任审计工作就会面临“扎堆”问题，人力不足的现象将必然存在。

4 、责任追究机制难以贯彻。

目前，还没有建立相应的责任追究机制，审计结果难以得到应用。环境问责体系的缺失，是我国生态环境破坏的症结所在。通过对领导干部进行自然资源资产离任审计，可以增强各级政府领导干部的环境责任意识。尽管我国已经将绿色GDP、生态文明建设等作为地方政府领导干部考核的重要内容，但具体实施仍存在着诸多障碍。各级组织部门落实不到位、自然资源资产相关指标权重过低、政绩考核体系设置不合理等现象依然突出。再者，由于离任审计的固有缺陷，加之组织、纪检部门缺乏相应的跟进措施，纵然能够合理评价领导干部任职期间的自然资源资产责任情况，其离任审计结果对领导干部的行为也仅仅能起到威慑作用，并不能从源头上杜绝这些行为的发生。 

四、加强自然资源资产离任审计的建议

1 、建立完善自然资源资产的指标和考核体系。

实施自然资源资产离任审计，就必须建立起审计评价体系，才能使审计结果得到有效应用，也将使领导干部在任期间更加重视生态环境保护，在进行重大决定时能充分考虑生态因素。

自然资源和经济责任审计有所不同，如何量化评估自然资源资产，需要建立起一套科学可行的指标和考核体系。此外，我们还要完善审计结果报告制度，审计机关应当就领导干部自然资源资产离任审计的结果出具审计报告，并分别报送本级和上级政府有关部门。尤其是组织部门，在对领导干部进行考核、任免的时候，要准确制定并严格按照生态红线，将其作为各级党委、政府选拔任用领导干部的重要依据之一，归入到相应领导干部的人事档案中。

2 、明确自然资源资产离任审计对象、范围和内容。

要通过摸清自然资源资产的现状，结合审计的监督职能来确立审计对象、范围和内容。对涉及自然资源资产的各级政府部门和单位，其领导离任时都可作为审计对象。同时要结合相关部门、单位的职能来明确审计内容，如对林业部门要着重检查其贯彻执行国家关于林业建设和发展的方针政策、完成植树造林指标、森林资源管理、森林采伐监督、林权林地管理以及合理开发利用等情况；对环保部门要着重检查贯彻执行国家环境保护方针政策、开展环境影响评价、监督自然资源开发利用活动、处理重大污染和生态破坏事件、监督执行国家环境质量标准和污染物排放标准、农村生态环境保护等情况。对相关部门、单位的审计重点应围绕涉及现有自然资源的资产负债以及指标完成情况来实施。

3 、调查摸清地方现有的自然资源资产现状。

成立专门的调研组对林业、环保、水保、农粮、国土、矿管、水利、工信等单位和部门涉及自然资源资产的情况进行调查研究，收集相关资料，了解地方自然资源资产分布和管理情况，明确所有权，形成自然资源资产数据档案，在各单位、部门之间要实现信息资源共享。同时，向审计“金审工程”建议将自然资源资产数据库列入审计OA“1拖N”系统，为开展自然资源资产离任审计做好数据资料储备，便于今后更好的开展这项工作。

4 、建立健全自然资源信息系统   。

我国的自然资源资产种类繁多，信息庞杂。因此，我们在开展相关离任审计工作时，不只要联合职能部门，还要联合那些掌握大量自然资源信息的科研单位、社会团体。必要时，我们还要借助相关领域专家的力量，以规避审计人员专业能力不足的问题，提升自然资源离任审计工作的效率。同时，为了有效利用冗杂、分散的自然资源资产信息，我们有必要跟进相关的信息系统。通过建立规范化、标准化的自然资源信息平台，实现自然资源资产信息的同步和整合，从而对这些自然资源资产信息进行统一管理、汇总分析，以便审计人员能够有效利用相关信息，最终达到合理评价领导干部任期责任的目的。

5 、制定结果运用办法，加大责任追究力度。

建立生态环境损害责任终身追究制必须要有具体可操作的措施,否则就将流于形式，可参考目前实行的环境影响评价制度,该制度主要是对规划和建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,还包括后期的跟踪监测,管理上十分严格。在领导干部作出自然资源资产决策时，要先进行分析评估，提出生态保护措施，对肆意追求经济利益、损害生态环境的行为，将进行终身负责、终身追责，这样才能真正起到警示作用。

总之，自然资源资产离任审计任重道远，它对正确政绩观的树立和经济生态的全面协调可持续发展有着深远的意义，在今后的审计工作中，只有建立完善的自然资源资产离任审计准则体系，才能形成有效的责任追究制度，使领导干部真正承担起应有的生态责任，才能进一步转变政府的职能，进而推进生态文明建设。