违反财经纪律和规范管理的问题成因分析和对策
11.11.2014 12:44
本文来源: 审计厅
一、关于违反财经纪律和规范管理的问题成因分析
（一）屡审屡犯是违反财经纪律和规范管理的最突出的问题 。
从审计机关成立以来，地方审计机关在所在的审计管理权限内，可以说没有审计过的单位，有的重点单位、重点部门和重点领域可以说“接二连三”的审计。审计报告提出的问题和处理处罚的决定，以及整改的意见和建议不能说不到位。但审计以后，问题依然存在，有时问题有过之而无不及。表现为存在收支两条线执行不到位、财政收入存在坐支、税务征管不到位、预算编制和执行不到位、国家惠民政策执行不到位、招投标政策执行不到位、政府投资建设项目普遍存在高估冒算、国有资产经营和处置不规范、农村资源处置随意性大造成流失、专项资金存在挤占挪用、单位管理费用大、存在虚假发票支出，小金库现象屡禁不止、滥发乱补现象普遍存在，财务管理混乱时有发生，如此等等。这些我认为还是表明现象，深层次还有更加严重的问题。没有听说过，一个单位审计以后就不再出现问题了。为什么审而又犯，犯而有审，如此循环，问题越来越多，越来越重呢？屡审屡犯是违反财经纪律和规范管理的最突出的问题。
（二）屡审屡犯成因分析
事物的存在和发展必然有其原因。屡审屡犯成因在我看来至少有以下几个原因：
1、无知而为之。一些单位的财务人员和管理人员，特别是主要领导人，缺乏或者根本不懂的财经政策，会计政策，怎么想怎么做，导致违纪违规；
2、无奈而为之。在基层，有时候的违反财经纪律或者违反会计政策是迫不得已，无奈而为之。如，上级项目需要基层配套资金，但无资金配套，为了应付检查，可能就做假账；为了单位的正常运转，有时候就可能挪用上级专项资金；为了争取项目或者接待好上级领导，就可能超范围和标准支出，等等。
3、恶意而为之。一些常识性问题，往往都是恶意而为之的，如，资产发包，不走招投标程序，违规签订合同，不履行合同约定，承包费用不催缴，听之任之；违反规定，搞利益输出；在三翻五次国家清理小金库的情况下，搞小金库；用虚假发票或者虚假发票内容套取国家资金，等等。
4、人员频繁变动而为之。在基层，由于编制控制，不管公务员，还是事业人员，很难在同一个岗位上工作较长的时间。表现在财务人员上，有能力的往往提拔、兼职、换岗；财务人员往往是领导信任的、听话的、或者没有个性的，特别是女同志、临时工、退休的等等担任。人员频繁变动和人员的构成事实，往往表现为领导说东不说西，领导说打狗不撵鸡。因此违纪违规现象不可避免。
5、领导干部财经纪律知识和意识缺乏而为之。在基层，由于干部管理体制等等方面的原因，领导干部在同一个岗位上工作的时间往往也不是很长，有的像走马灯一样。表现为后任不管前事，新人一人一套方法。在干部任用上，没有把财经纪律知识作为干部提拔、任用的标准；在任用以后，又没有专门的培训教育；在执行财经纪律问题上，存在往往是谁胆量大往往是有“魄力”、“有开拓精神”这样的错误导向。长此以往，财经纪律在基层领导面前往往是“皇帝的新妆”。
6、有关部门不作为或作为不到位而为之。面前的体制是，审计发现的重大问题，有建议有关部门处理权，自身没有处理权，也没有检查有关部门处理情况的权。因此。往往审计报告给有关部门，甚至专题移送有关部门，有时候往往是石沉大海，其原因是多方面的。但造成的结果是，审计中看不中用，久而久之，发展为不中看也不中用。屡审屡犯也就不足为奇。
7、审计能力不足和处理手段不足而为之。就整体来说，审计人员的政治素质、业务能力、工作方法、专业知识、跨多种行业的审计的复合型人才、抓主要问题兼顾一般问题的分析能力不足；同时国家法律授予审计人员的审计手段有限，往往遇到重大问题时，如果被审计对象不配合，不理、不睬、不说，不提供等等，问题就不能查深查透，不能还原事情的本来面目。这也就是审计发现的问题往往得不到有效处理的原因之一。后果是，“老虎是瘪猫”，不为何不为？
8、体制原因而为之。目前的审计体制，审计机关的人财物在地方。无论是财政同级审、专项资金审计还是领导干部经济责任审计，作为地方审计机关无可避免的首先考虑的是地方利益，审计机关的利益，审计人员的利益等等。于是，在审计处理上，往往大打折扣，在坚持原则上往往大打折扣。即便是有个别审计机关或者是个别审计机关领导坚持，不能代表整体面。造成的结果是，形成屡审屡犯，屡犯屡审的怪圈。据本人所知，《国务院财政违法行为处罚处分条例》在基层审计处理上任重道远。
二、对审计面临形势的对策思考
问题是客观的。但没有解决不了的问题。毛主席曾指出:“世界上怕就怕’认真’二字,共产党就最讲认真”。在中国社会的传统思维方式向依法治国的思维方式全面转型的过程中，审计在一定阶段必将发挥其宪法要求的作用。因此我们必须认真正视问题、解决问题。
（一）体制改革实质性内容是发挥审计作用的根本。
中共中央关于全面推进依法治国决定中明确指出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”。表明党中央看到了问题所在。个人认为，在全面铺开之前，做好试点和探索并认真总结经验，必不可少。推行省以下地方审计机关人财物统一管理的根本目的，是保证审计的最大原则---独立性原则。但根据以往其他部门的经验教训，可以提前想到一些问题。例如，以往工商、食品药品监督都是“省条条”单位，那么他们的职能履行怎么样呢。现在为什么又归为地方呢。根本的原因，我认为在条条的过程中，诸如执法环境问题，干部待遇问题，工作经费问题等等没有得到很好的解决。造成了还不如在地方的事实。那么，在推行审计“省条条”的过程中，必须考虑到这些。只有考虑到现实，考虑到所在地方的经济发展和地方的待遇，考虑到执法环境在人财物方方面面的需要等等因素。同时，在审计机关领导干部的任用上，保证以上级审计机关提名为主的体制。这些才是体制改革的实质性内容。推行“省条条”才能真正保证审计的独立性。才能发挥审计应有的作用。否则会形成苟延残喘的尴尬境地。
（二）推行审计职业化是提升审计人员荣誉感和积极性的基础。
推进审计职业化建设写入了中共中央文件。30年来的实践证明必须推行审计职业化。过去的事实是，一些审计干部审计工作了一辈子，到退休，连一个副科级待遇都没有；一些比较有能力的审计干部，出去发展才是提升个人空间，才是提高个人价值的方法；审计过程中的被审计对象，以后可能是审计机构的领导等等。如此一来，审计干部的精神状态、钻研业务的能动性、个人价值的体现等等方面都是长时间的被挤压的状态下，严重影响审计事业和审计人的发展。个人想法是，像法院和检察院一样，审计人员也可以是副科级、正科级、副处级等等审计员。当然，需要有细则进行规范。包括与政治素质、业务能力和技术职称相结合。这样就可以极大提升审计人员一辈子做审计的荣誉感和踏踏实实的奉献精神。
（三）全面贯彻落实国务院《财政违法行为处罚处分条例》，是实现审计华丽转身的突破口。
综合上述，审计需要全面提升，实现公信力的提升，特别是地方审计机关公信力的同提升。本人认为全面贯彻落实国务院《财政违法行为处罚处分条例》，是实现审计华丽转身的突破口。这个条例全面把违法行为与单位、个人承担的责任一一进行了对应。也正因为如此，地方审计机关从这个条例10年前发布，到现在贯彻执行难度最大的一个文件。原因不言而喻。因此全面贯彻落实这个条例，是不可跳的坎。做到这个需要研究以下几个问题：
1、以问题为导向，重新认识审计职能。简单的说，把规范做账、会计记账方法、会计科目核算等等会计管理方面的问题交给会计管理部门。审计就是从国家的财经法规、财经纪律执行情况入手，以维护国家和人民利益为最大出发点，发现问题，处理或者建议处理问题。
2、研究问题审计倒查机制，明确发现问题的责任。既然要查清问题，追究责任，就要一视同仁。这就要求审计机关和人员在所有问题上一个标准。而一个标准的前提是查清问题。因此，必须出台审计人员不能及时发现问题而承担的责任。包括贯彻执行条例不力而承担的责任。这就要求有相应的规定，倒逼审计人员必须尽职尽责。
3、国家审计署应该研究在适当的时候，全面的、彻底的、规范的在全国审计机关贯彻执行条例的环境、方式、方法。全国各级审计机关贯彻执行的结果对宪法负责，对全国人民负责。从而实现审计机关，特别是地方审计机关的华丽转身。
（四）全面推行审计结果公开制度，是运用社会监督力量提升审计监督力的很好途径。
结果公开不仅仅是阳光政府，责任政府的需要，人民的知情权的需要，我认为在审计机关来说更重要的是，借助社会力量，人民的力量做好审计监督的需要。人民群众的眼睛是雪亮的。只有充分认识到审计公开是“双刃剑”，剑在能够很好的提升审计力度、质量，才能真心实意的做好审计结果公开工作。
审计结果公开，公开的是被审计单位，包括一个部门，一个系统，一个地方。其影响力可能远远超过审计处理的本身。从这个意义上说，又不是审计部门一个机关的事。需要在国家层面，从依法治国的观点、高度研究审计公开的方方面面。但从根本上说，全面推行审计结果公开制度，是运用社会监督力量提升审计监督力的很好途径。
( 五)坚决做到审计执法处理处罚的系统性、整体性、一致性和原则性，是做好审计工作的根本保证。
无论审计体制怎么改革，都是在国家法律框架内的行政执法。审计的目的是发现问题，整改问题，处理问题，使得国家这个机器健康运转。因此，审计到了问题揭示和处理阶段，就不仅仅是审计一个机关的事情了。需要相关部门的合力，需要有关部门的处理。因此审计执法处理处罚的系统性、整体性、一致性和原则性，是做好审计工作的根本保证。否则，前功尽弃。
当前，有关法律法规在审计执法的协同，合作，处理，反馈等等问题上都有明确规定。建议有关部门对其体制、机制30年以来运行的情况进行评估。在评估的基础上，进行完善提高。特别是应该以反思维想问题，就是审计执法处理处罚的系统性、整体性、一致性和原则性上不作为或者作为不到位怎么办？在十八届四中全会全面推进依法治国的大好形势下，这个是我们必须思考和解决的问题。
本文来源: 审计厅
11.11.2014 12:44
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