浅谈地方政府投资绩效审计

　　摘要： 目前我国正处于改革开放的深水区，市场经济体制的各项规章制度还未完全建立，各项投资制度也很不完善，地方政府投资出现了不少“政绩工程”、“形象工程”,决策不民主、不科学导致了地方政府投资效率低下，严重地影响了财政资金的使用效益。作为监督财政资金有效使用的重要方式之一的地方政府投资审计，在促进积极财政政策的有效实施，深化投资体制改革，维护财经法纪方面发挥了重要、积极的作用。面对新的公共财政框架体系的建立，地方政府投资审计必需切实把握地方政府投资存在的实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，在真实性、合法性、经济性审计的基础上，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

一、地方政府投资现状、存在问题及原因分析

（一）地方政府投资现状

1. 政府投资受政绩影响的冲动。 改革开放以来，地方官员的选拔标准由单纯的政治指标变成了经济绩效指标，地方GDP增长更是居于核心地位。因此，参与竞争的地方政府官员为免于在博弈中处于下风，往往都会有强烈的动机选择尽力刺激当地的投资需求，通常也都会以冲动的地方政府投资拉开竞争的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引资的力度，随之产生了经济开发区的盲目扩张和与之配套的基础设施、标准化厂房等项目的盲目建设等现象。

2. 地方政府投资债务负担较重。 基层地方政府为了加大关系民生的市政和基础设施建设的投入，只能举债建设，重大市政建设更是“重点举债”。审计署在2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中指出地方债务问题：

一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府债务负担较重。截至2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。

（二）地方政府投资存在的问题

1. 政府投资决策方面

前期工作不实，政府投资无科学决策依据。根据现行的基本建设程序，基本建设项目前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行规划设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。事实上，为了确保项目尽快批准，原本在投资决策中起到举足轻重作用的可行性研究报告大多成了“可批性研究报告”，造成项目决策走过场，项目建成后效果不理想。如某县招商引资的某新能源项目，在国内外销售形势由于过热投资及反倾销等原因造成急转直下的情况下，仍然高姿态、大规模盲目引进，政府投资数亿元为该项目新建厂房、宿舍等厂区项目，项目建成投产不到一年就因市场萎缩而面临停产的窘境，投资决策失误。

2. 政府投资项目管理方面

一是缺乏投资责任和风险约束机制，超预算投资严重。由于对各级政府投资主体缺乏有效的监督、制约机制和责任追究机制，在项目规划中盲目追求“大而全、小而全”的规模，立项时采取“钓鱼”手法，实施中通过擅自更改设计扩大规模，导致建设超规模、装饰超标准、决算超预算等现象，投资控制成了一句空话。如某县实施的内河环境治理工程，招标时采用费率招标，合同价款暂定5000万元。实施过程中边设计边施工、边施工边变更，工程管理混乱、投资控制缺失，造成工程竣工后结算造价达2亿元之多。

二是招投标管理薄弱。主要表现为：⑴将投资项目化整为零逃避公开招投标，从而采取邀请招标或直接发包；⑵以项目融资为由以BT、BOT等方式抬高项目招投标门坎，排斥潜在投标人。如超标准设置巨额投标保证金和履约保证金、脱离项目规模提高施工企业资质要求、无依据限定投标人及项目负责人在设定期限内的相关工程施工业绩等；⑶施工单位“挂靠”投标、围标，几家施工企业参加投标，而幕后真正的施工队伍就是一个；⑷以项目建设工期在急为由压缩公开招标时间，走所谓的“绿色通道”，缩小竞争范围。

三是合同管理混乱。不重视施工合同的签定，有的合同基本要素不全，合同双方责任不明确，极易产生合同纠纷；有的在中标价外擅自增加费用，导致不正当竞争；有的单位财务部门不掌握施工合同，仅凭领导签字支付项目工程款，导致工程款多付或超前支付。

3. 政府投资建设效果方面

目前，地方政府建设项目中不计成本、不计风险、花钱不负责任的现象仍存在，地方政府投资没有发挥应有的作用，浪费现象严重。如某县级市人武部办公训练区项目，工程设计变更不合理、不经济，存在重复、浪费现象：⑴墙体材料变更方案不合理。外墙原设计采用粉煤灰加气混凝土砌块（不具备自保温功能）及1CM厚保温层，后变更采用具备自保温功能的石英砂加气混凝土砌块及2.5CM的保温层，经审计该方案造成重复投资近35万元；⑵建设标准过高，浪费投资。该工程外墙涂料采用档次较高的金属氟碳漆，如当时采纳跟踪审计建议使用中档的外墙弹性涂料，可节约政府投资近80万元。

（三）地方政府投资问题原因分析

1. 投资项目监督力度不够。 目前地方政府投资的规模大、领域宽，实际管理中，责权划分不明确、部门之间配合不协调，加之专业人才缺乏，很难做到全方位、全过程监管，监督没有形成合力，降低了监督效果。

2. 对权力的制约和监督不力。 权力监督不力导致决策不当、盲目决策、轻率决策，从而造成严重的损失浪费等问题。在现行体制下，地方政府不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在越位的同时又存在着缺位，没有一套科学有效的监督体系去制约。在政府投资公共项目中，“首长项目”较为普遍，即政府领导或有关部门领导以成立项目建设指挥部的形式利用权利干预项目建设活动：有的违反招投标法的规定干预工程承发包；有的以领导视察效果不明显、不理想，需着力提升的方式要求工程超标准建设、超规模“变更”。

3. 重建设轻管理，重工期管理轻投资控制。 一些地方政府为争取上级部门的资金支持，眼光只盯着资金。项目、资金争取下来后，不重视项目建设的规范管理，出现损失浪费甚至质量问题。

二、开展地方政府投资绩效审计的必要性和可行性

政府投资中出现的问题并非个别和偶然，它正在侵蚀着政府的廉政形象，影响到市场经济建设进程和秩序稳定。

（一）开展政府投资绩效审计的必要性

1. 实施政府投资绩效审计是完善投资管理体制的需要。 政府投资是否达到了预期效益，投资效果如何等问题都需要通过绩效审计予以客观评价，绩效审计可以揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制。

2. 开展政府投资绩效审计是政府投资审计工作转型升级的需要。 绩效审计着眼于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来的改进，把重点放在经济性、效率性、效果性方面。开展政府投资绩效审计是时代的需要，是提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用的一个重要途径。传统的投资审计对事前的决策失误无能为力，对“重复建设”、“政绩工程”、“形象工程”毫无办法。而政府投资绩效审计是一种综合性审计，突出了效益和效果，确定投资项目所占用的经济资源以及所带来的收益，评价项目决策部门的决策是否正确，继而考核其经济责任的履行情况。

（二）开展政府投资绩效审计的可行性

1. 审计工作经验为投资绩效审计奠定了基础。 近年来，在开展本级预算执行和其他财政收支审计、领导干部经济责任审计中对政府投资项目的效益进行审计，为绩效审计打下基础。一些地方政府审计机关积极投身于绩效审计的实践，如扬州市邗江区审计局《某区国家级科技企业“孵化器”运行绩效审计调查》等，均为政府投资绩效审计的开展奠定了一定的基础。

2. 我国政府高度重视并积极推动政府投资绩效审计的开展。 2010年4月12日，刘家义审计长在北京开幕的“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示：“到2012年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计，绩效评价指标体系必不可少。”

3. 政府投资绩效审计的外部环境正在形成。 投资审计的外部环境正发生着快速的变化：首先，政府职能的转变要求政府强化宏观管理和公共服务，提高政府工作效能；其次，公共财政框架体系逐渐完善，政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目——政府公共工程；第三，民主法制建设进程加快，公众对政府行为的民主监督意识得到增强，人们常要求政府尽量多做事、少花钱，对公共资金精打细算。

三、现阶段开展地方政府投资绩效审计的方式方法

在贯彻审计署全面开展绩效审计过程中，地方政府投资绩效审计的推进面临困难。只有从实际出发，寻找方法分步实施，才能深入开展绩效审计。个人认为：在真实性、合法性审计向经济性、效率性、效果性转变中，要有重点、有步骤地实施。现阶段还不能做到经济性、效率性、效果性三者并重审计和评价，因为科学的审计评价标准体系还未建立。面对新的公共财政框架体系的建立,投资体制改革的深化，必需切实把握地方政府投资存在的管理水平不高、制度建设不健全、真实性较差、操作不合规等实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，主要采取以制度审计、管理审计为主，以工程审计为辅，在政府投资的真实性、合法性、经济性审计的基础上，逐步向效率性、效果性审计过渡，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

四、开展地方政府投资绩效审计的建议

（一）加快绩效审计法律体系和评价体系的建立

通过法律体系的建立和完善，保证绩效审计的合法地位，明确监督范围，清楚界定与其他相关职能。如在《中华人民共和国审计法》中增加绩效审计工作的内容，并相应修改《中华人民共和国审计法实施条例》，对绩效审计的具体内容、审计程序、评价体系等做出规定。

（二）优化投资审计队伍专业结构，整合中介机构审计力量

开展政府投资绩效审计需要审计机关储备更多的专业人才。一方面，广泛吸纳具有工程经济、投资经济方面高素质的人才加入到审计行业；另一方面，审计机关也可以组织审计人员到绩效审计开展较好的地区学习投资绩效审计的方法和经验。在审计机关自身审计力量不足的情况下，应整合中介机构审计力量，利用外部人力资源为审计服务。

（三）大力推进地方政府投资项目审计公告制度

加大对政府投资项目特别是公共项目审计结果的公告力度，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面也是对审计质量最有效的监督。有利于提高审计工作的透明度，对审计机关内部规范化建设也是一种促进。

（四）建立和强化投资决策责任追究制度

在政府投资审计中，往往存在着责任不追究、问题屡查屡犯、法不责众的问题。投资领域损失浪费依旧，这和没有切实履行问责机制有很大关系。为了防止政府投资绩效审计成为一种形式化的程序，应该建立和完善政府投资决策责任追究制度，明确法律责任，真正建立“谁决策，谁负责”的责任机制，对投资浪费问题一查到底，坚决依法追究责任单位及其责任人的直接责任。

五、结语

随着国务院《关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48号）》的出台，审计监督的作用不断强化，审计工作机制的逐渐完善，审计发现问题的狠抓整改落实，审计能力的逐步提升和审计组织领导的加强，审计工作面临新的挑战压力和发展机遇。政府投资审计作为审计机关发挥审计监督作用的重要方式之一，也面临着同样的压力和机遇，也必将对地方政府投资审计从真实性、合法性、经济性审计的基础上逐步向效率性、效果性的绩效审计发展过渡起到积极的推动和促进作用。

参考文献：

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⑷审计署.2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》.

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