浅议棚户区界定及棚户区改造范围之变迁

对棚户区改造项目开工、建设、管理和分配情况以及资金下拨、使用情况是开展保障性安居工程跟踪审计的重点内容之一，因此，在审计中确定棚户区及棚户区的概念和范围极为重要。在这里，笔者总结了2012年、2013年、2014年的3次保障性安居工程跟踪审计经验，结合2014年审计署下发的《城市棚户区改造审计操作指南》，对此事项做出一点探讨，供审计同仁参考。

一、棚户区和棚户区改造

（一）有关概念

1.定义：《财政部关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》（财税〔2010〕42号）中对棚户区的定义是：指国有土地上集中连片建设的，简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域。棚户区改造包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等。按照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）规定，棚户区改造要符合以下要求：困难住户的住房得到妥善解决；住房质量、小区环境、配套设施明显改善；困难家庭的负担控制在合理水平。

2.界定标准。《住房城乡建设部办公厅关于棚户区界定标准有关问题的通知》（建办保函〔2014〕535号）要求各省合理制订棚户区界定标准，对全省适宜制订统一的棚户区界定标准的，应制订全省标准；全省不适宜制订统一标准的，各省（区、市）住房城乡建设部门要指导市  、县进一步完善和明确具体界定标准。对已经制订棚户区界定标准的，要根据形势发展和改造规划，进行修改完善；对尚未制订界定标准的，要在2014年10月底前出台。在审计时，应要求所在的地区保障房建设管理部门拿出省级政府（或政府部门）制定的棚户区界定标准；如果省级政府没有制定的，应要求所在的市（县）提供棚户区界定标准的文件，或者做没有制定和完善保障房政策的违纪事项进行处理。

（二）对各类棚户区改造的范围进行了界定

1.划出了改造范围。《住建部关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）规定，“十二五”期间，城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。同时规定：国有工矿棚户区位于城市规划区内的，要统一纳入城市棚户区改造范围；位于城市规划区外的，要统一纳入国有工矿棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划计划组织实施。已纳入中央下放地方煤矿棚户区改造范围的煤矿棚户区，2013年年底前要基本建成，其他煤矿棚户区统一纳入国有工矿棚户区改造范围。

2.确定了政策红线。建办保函〔2014〕535号规定，禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围；国有工矿、国有林区、国有垦区的棚户区改造项目也要符合相关规定，严禁将不符合条件的纳入改造范围。

（三）棚户区改造的范围逐步扩大

1.在2011年，将改造范围延伸到建制镇。《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）规定，有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。

2.到2013年，一是扩大到华侨农场非归难侨危房改造。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）还将将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围。二是将部分城中村改造项目也纳入了棚户区改造范围。《住房城乡建设部关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保〔2013〕52号）进一步明确将部分城中村改造项目也纳入了棚户区改造范围。

3.进入2015年，把城市危房改造纳入棚改政策范围。《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。

（四）明确了棚户区改造的重点

《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）规定，将包括中央企业在内的国有企业棚户区纳入改造规划，重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造，并要求优先改造连片规模较大、住房条件困难、安全隐患严重、群众要求迫切的棚户区。

二、城中村及城中村改造

（一）有关概念

城中村是指在本市建成区范围内使用集体土地，并以村民委员会为组织形式的农民聚居村落。这里的村（组）是指改造范围内的行政村、享有对集体资产处置权的村民组（自然村）或转制后的股份制公司；村民，是指该市户籍改革前在册的农业人口。

（二）确定的实施步骤

按照《住建部关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）的规定：

1.对城市建成区内，已无农村户口和集体用地、撤消了乡村行政建制、实施街道办事处居委会城镇管理的区域，要优先安排改造。

2.对城市规划区范围内，土地已被全部或部分征用，原农村居民已全部或部分转变为城镇户口，已被建成区包围或半包围的自然村，要稳步实施改造。

3.对城市规划区范围内其他自然村，要结合当地城镇化发展和城市基础设施建设等实际情况，区分轻重缓急，有序实施改造。