对服务型政府资金绩效审计的思考

　　十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确加快建设法治政府，全面推进政务公开。《国务院关于加强审计工作的意见》在“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”中提出促进公共资金安全高效使用……要将绩效理念贯穿审计工作始终。随着改革的不断深化，社会各界要求政府政务公开的呼声越来越高，由此对政府资金使用绩效的评价也越来越受到各方的关注和重视，开展绩效审计已经成为当前及今后审计工作的发展趋势和必然要求。审计作为国家治理的重要组成部分，其审计的观念、项目管理和审计方式方法必须要适应经济社会需要，由注重监督检查财政财务的真实性与合法性审计，向全面关注公共资金在管理和使用方面的效率、效益和效果，并进行分析、评价和提出改进建议。公共资金绩效审计，应更加系统、全面地反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况。但目前绩效审计工作各地进展不一，实施绩效审计还面临诸多困难和存在较多问题，亟需在实际工作中研究和解决。
　　一、开展绩效审计面临的困难和问题
　　（一）“绩效”观念还没有根本转变。十八大以来，我国提出加快完善社会主义市场经济体制，建立现代市场经济制度，发挥资源在市场配置中的决定性作用。在构建服务型政府的背景下，政府财政资金这一资源的使用必须要以经济性、效率性和效果性为目标，实现公共服务和公共产品投入最大化，达到从注重“过程”向注重“结果”的转变。但从实际情况看：
　　1、政府预算资金的安排特别是基层政府，仍然受计划经济思维的影响，“过程”关注的程度高，而“结果”考核评价显得乏力，政府绩效预算还没有真正建立起来，制约了绩效审计工作的开展。表现在：①公用经费预算定额标准不科学。在年度预算编制过程中，普遍采用人均定额法，相关一类的单位确定一个标准，或者人均定额加一定额度的增长，其结果是工作任务重与任务较轻的一类部门存在苦乐不均现象，轻的部门年终有结余，而任务重的部门则可能超支（在不再追加的情况下，这些部门必然从其他渠道进行弥补），投入与产出不匹配，不利于工作的开展和公用经费支出的考核，对公用资金的使用与任务完成情况无法进行评价和效果分析。②项目（包括部分民生类工程项目、资源环境、政府举借债务等）论证、立项、申报与实施、竣工验收有时存在很大的出入。一是有的项目立项与实际实施严重脱节，这方面表现的尤为突出，主要是地方或部门为争取项目，既没有评估，又不论证，不论是否符合当地实际，只要争取到资金，采取以上级要求的内容编制项目进行申报，以达到争取资金的目的，这类项目根本无法开展绩效审计；二是有的项目虽然经过评估、论证，也是当地需要建设的项目，但在利益驱使下，为了多争取资金，地方或部门把项目编大，在项目实施过程中采取各种手段，达到骗取资金的目的，这类项目开展绩效审计，其结果与申报立项时的内容大相庭径。③年度预算虽然提前并延长了编制时间，但财政预算内容仍然不完整，有些项目未纳入部门预算，特别是项目经费预算往往缺乏充分的科学论证、评估而使得预算过于简单或笼统。
　　2、从审计工作的角度看。审计署“十二五”审计工作发展规划明确提出，全面推进绩效审计，构建和完善绩效审计评价及方法体系。但绩效审计工作的开展基本上处于“金字塔”型，即越到基层开展的越不理想，为什么会出现这种情况：①认识偏差。首先，部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性，工作仍停留在真实性、合规性的层面上。其次，不少领导干部绩效意识淡薄，有相当一部分单位和领导认为，只要是为了发展，就算在决策、管理方面出现问题，只要是不违规，审不审计无所谓。
　　（二）绩效审计基础薄弱。一是绩效审计必须建立在基础数据和资料真实、合法的基础上，才能组织绩效审计，按有关绩效评价标准和方法对被审计对象进行分析、评价并提出建议。我国政府会计制度虽已较为完善，但经济领域违法违规、弄虚作假现象还很严重，会计信息资料不实行为时常发生，若开展绩效审计，其审计结果的正确性、真实性令人质疑，绩效审计质量无法保证。二是各级对审计转型任务目标明确，要求已提了多年，但基层审计机关受机构、人员编制、管辖权等多种因素影响，尤其审计力量薄弱矛盾十分突出，审计人力资源不足，而现在社会各界对审计的关注度和要求越来越高，审计项目越来越多，在审计全覆盖的要求下，不要说绩效审计，就是年度计划项目审计，审计人员都疲于应付。三是绩效审计需要比财务审计更优质的资源，基层审计队伍缺乏多层次、多领域的复合型人才，且目前审计人员对财务审计程序、方法和评价更为熟悉，面对绩效审计，存在畏难情绪。
　　（三）法律制度建设滞后。2013年，新一届《国务院机构改革职能转变方案》正式出台，目标是建立一个民主法治、职能科学、机构优化、廉洁高效的服务型政府。政府职能的转变，其经济活动的开展就要做投入与效果、效益的权衡分析。之前虽有法律法规规定和文件要求，目前还没有形成一套完整法律法规体系适用于绩效审计，已出台的法律法规和有关文件中涉及绩效审计的内容较少，多为政府的真实性、合规性审计规定，因法律层面的不完善，导致其无法充分、有效地开展绩效审计。
　　（四）现行体制的制约。审计主体的多重制约。一是审计的独立性虽有法律予以保证，但现行审计体制为行政型，与被审计者之间往往存在同一隶属关系，审计工作中审计独立性无法得到根本保障，审计作用的发挥与否很大程度上取决于地方政府。二是绩效审计没有统一标准。审计对象牵涉面大、范围广，类型复杂，不可能存在统一的符合所有评价审计对象的标准，且绩效审计还在探索阶段，绩效评价标准的设计和制定存在相当大的难度，绩效审计工作受到很大的制约。三是审计取证难。政府投入的项目若在论证、立项时不科学、不充分的话，加之建设管理不到位，审计人员即便使用多种审计方法和技术，也很难收集到完整的资料，取不到充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。
　　二、对服务型政府资金绩效审计的建议
　　四中全会决定全面推进依法治国，加快法治政府建设，推动行政体制改革，建立现代服务型政府。现在我国经济发展进入新常态，经济处于中高速发展阶段，在此背景下，各级政府财政收入也进入一个平稳增长期，那么在政府财政收入增幅放缓的客观形势下，政府财力这一资源总是有限的，而需求又是刚性的，其支出管理的科学化水平至关重要，要使资金使用的效益及效果最大化，必须全面建立绩效预算和推进绩效审计工作，这既是党中央的要求，又有法律法规的规定，形势刻不容缓，各级、各部门和各单位都要树立绩效意识。
　　（一）转变观念，树立绩效意识。服务型政府职能正在发生深刻变化，政府在从“管理者”向“服务者”转变的过程中，就要对资金使用做全面的利弊比较分析，以期达到效果最大化，真正实现从注重“过程”向注重“结果”的转变。
　　1、全面建立绩效预算。这是开展绩效审计工作的基础，新修订《预算法》明确提出年度预算编制要参考有关支出绩效评价结果，因此，各级要摒弃传统思维方式，推行绩效预算管理，优化财力资源有效配置，着眼花钱必问效，低效必问责目标，避免一刀切式的比例关系，堵塞资源向更有效领域配置的渠道，造成政府资金的浪费和低效率。①确定绩效目标，从源头编实编准预算。对公用经费预算编制采用综合因素法，依托信息化大数据做支撑，将当地水、电、物业管理水平等为完成公共服务需消耗的资源（在一个地方大体是一致的），建立一个边际成本点，再结合每个部门、单位工作任务多少和轻重等因素进行编制，据此年度终了也便于对经费使用与目标任务完成进行考核评价，避免苦乐不均现象的发生；对项目预算（包括民生工程、资源环境、政府债务等），要真正建立科学的评价、论证、立项机制，实行严格的项目立项批准制，这方面随着社会服务专业化水平的提高，政府可逐步通过购买社会服务来实现，并对项目实施贯彻进行严格的管控，否则绩效目标将难以完成。②组织绩效评价。加强资金使用管控，凡与确定的绩效目标发生偏离时，及时采取措施加以纠正。项目完成后，按照绩效评价工作程序，进行绩效评定打分，客观反映绩效目标的实现程度。③严格绩效问责。落实主体责任，建立奖惩制度，牵引各级各部门向资金绩效最优的领域聚焦用力。
　　2、全面推进绩效审计。一是在现有法律法规和有关文件规定的前提下，审计署及各级审计机关要结合“十三五”审计工作规划，具体规划绩效审计目标任务、方法步骤和措施要求。二是加强绩效审计宣传，通过宣传，要让各级各部门充分认识绩效审计的必要性和重要性，争取各方面的重视和支持，为绩效审计工作创造一个良好的审计环境。三是强化组织落实，开展全系统人员教育学习培训，从思想上认识到新形势下开展绩效审计工作的必要性、紧迫性和艰巨性，从行动上自觉把绩效审计列入各级审计工作的重要内容，克服一切困难，真正实现由传统真实性、合规性审计向现代绩效审计根本转变。
　　（二）筑牢绩效审计工作基础。一要夯实财务会计基础，加强对财务会计人员的培训和教育，严格会计法律法规基本遵循，不做假账，真实准确的提供财务会计信息资料，为绩效审计开展筑牢基础。二要加强审计人员绩效审计学习培训和实践，通过学习和实践，坚持由浅入深，边实施、边规范、边总结，稳步推进，以实实在在的成果取得各方面的理解和支持。三要着力培养优秀绩效审计人才，绩效审计涉及范围广，需要懂财会、管理、法律、工程技术等方面知识多层次、多领域人才，要利用各种渠道，采取多种措施，加强审计人才建设，建设结构多元的审计人才队伍，为开展政府绩效审计提供人才保证。四要创新组织模式，应用信息化审计技术方式，推行联网审计；克服现有人少任务重的矛盾，整合审计资源，推行“纵横交叉”、“上下联动”的组织管理模式，以此释放审计资源潜力，提高审计监督效能。
　　（三）健全绩效审计法律制度，加快绩效审计法律法规制度建设。现行法律法规和有关文件对绩效审计都有明确的规定和要求，“十三五”期间，在充分调研的基础上，结合我国实际，制定政府资金绩效审计法律制度，对绩效审计的主体、客体、权力义务责任承担、审计目标等加以规定，来指导和推进绩效审计工作在法律的框架内组织实施，从而有效地监督政府优质公共产品服务的实现，最终实现资金为民所用目标。
　　（四）健全独立的政府绩效审计体制。《审计法》等法律法规对审计独立性有明确的规定，十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》又再次提出要独立行使审计监督权，强化审计机关的独立性。各级审计机关要站在依法独立行使审计监督权是贯彻依法治国方略和改革发展的高度加以认识，在此基础上，研究制定政府绩效审计的体制、机制，并认真抓好组织落实。按照四中全会要求，全面推进省以下审计机关人、才、物统一管理，有助于提升干部队伍专业素质，切断审计机关与被审计单位的经济联系，排除地方和部门的不当干预，形成强有力的监督链条，客观公正地反映问题，提高依法履行审计监督的效率和效果。同时，借鉴国外绩效审计成功经验和做法，探索建立符合我国特点的绩效审计评价指标，结合我国实际，在经济性指标、效果性指标和效率性指标等方面抓住关键点和难点，不断总结，循序渐进，逐步完善，形成较为科学合理、系统完善的我国绩效审计评价指标体系。