政府购买中介服务与投资审计风险管控
政府购买中介服务,就是政府部门在实施社会公共管理及提供社会公共服务过程中，通过市场机制，代表政府向具有相应专业资质和拥有特定技能的中介组织购买付费服务，以更好地履行政府职能，是政府提供公共服务的新型方式。社会中介机构，是指依法设立的运用专门的知识和技能，按照一定的业务规则或程序为委托人提供中介服务，并收取相应费用的组织，其提供的服务，就是维护和促进信用交易的顺利进行，是一种市场服务机构。政府投资审计,是审计机关依法对使用政府性资金的建设项目进行的审计监督行为，是一种政府行为。
为了适应时代发展的需要，充分履行政府职能，各地审计机关在实施政府投资建设项目审计监督的过程中，理性整合社会审计资源，建立完善的政府购买社会中介服务的工作机制十分必要，但这是一种全新的工作模式，且全国各地正在广泛应用，但在制度配套不完善的情况下，其存在的风险也是较为明显的，实践中出现的一些弊端是不容回避的客观现实，需要对政府向社会力量购买公共服务保持足够的警惕，必须进行认真研究，采取科学有效的措施，既要保持“政府购买中介服务”常态化，又要保证“投资审计风险”的可控性，努力实现利用中介审计力量参与政府投资建设项目审计的工作目标。
一、政府投资审计购买中介服务的基本动因
1 ．投资审计的覆盖范围急待进一步拓展
政府投资建设工程大多为公益性项目，涵盖到公共设施、环境保护、污水治理、市政工程、新城建设、公路交通工程等几乎社会经济生活的各个领域，投资审计工作不但涉及的范围广泛，还要求审计内容全面，包括建设程序的执行、建设资金的收支、工程价款结算的真实性等建设项目的全过程，审计方式多样，包括工程竣工决算审计、跟踪审计、审计调查等，为了保证政府财政性建设资金安全、高效使用，准确评价投资效益，及时查处、纠正、预防高估冒算、挪用侵占建设资金、损失浪费等违规违纪行为，维护投资领域的市场经济秩序，投资审计工作必须具有足够的深度和广度，进一步拓展投资审计的覆盖面尤显迫切，魏晓明市长在《安庆市政府工作报告》中明确要求：要“强化行政监察和审计监督，实现公共资金、国有资产、国有资源审计全覆盖”。
政府投资领域广泛，审计任务无可避免地要涉及到建筑、装饰、安装、修缮、给排水、送变电、市政、绿化、公路、桥梁等多个专业，具有工程造价审计资质的社会中介机构，其从业人员绝大部分是注册造价师、造价员，中介机构具有足够的选择空间，根据工程特点选派掌握相应专业知识、具有专业综合分析能力的审计人员承担具体审计任务，从而能够对工程造价的准确性作出正确的评判。政府购买社会中介服务于投资审计，为实现政府投资建设项目审计监督“全覆盖”的目标奠定了坚实基础。
2 ．投资审计的专业资源急待进一步补充
投资作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，近年来各地投资建设项目的规模很大，其中政府投资占有的比重也不小，所以全国各地审计机关的投资审计任务均非常繁重，合格的工程审计人员既要具备一定的财务知识，还要具备深厚的工程技术知识，同时还必须具备丰富的工作经验和职业判断能力。目前该市审计机关从事政府投资审计的人员数量不足，分布不平衡，大多数县（区）仅2至3人，勉强能组成一个审计组，尤其是有的区局仅1人；人员知识结构不合理，大部分投资审计人员仅有财务知识，具有工程、造价、计算机等专业经验、能独立看懂图纸、计量套项的审计人员凤毛麟角，以此微薄的审计力量，要想全面完成全市投资审计任务，并达到理想的审计目的和效果，难度确实很大，一些基层审计机关安排或被安排的投资审计任务，远远超过了其人力现状所能承受的极限，审计任务过重与人员数量不足的矛盾非常突出。由于受机构编制等条件限制，引进人才困难，留住人才同样困难，专业力量提供能力不足，要在短期内补充足够数量的合格专业人才缺少客观条件。
通过政府购买公共服务方式，激发中介服务机构充分释放专业力量，借助中介机构的优势完成投资审计具体实施工作，使政府投资审计的人力资源有了充分保障。工程投资审计是一项非常细致而繁锁的工作，要求审计人员对于可以描述清楚的长度、宽度、高度、厚度、规格、型号、等级、数量、重量、部位等内容都要进行认真计量、计价、套项、换价等，工作量很大，需要投入大量人力，社会中介可利用其灵活机动的人力资源管理模式，适时调整人力配置，充分满足审计任务的需求。
3 ．投资审计技术手段急待进一步提高
“工欲善其事，必先利其器”，随着工程建设科技水平的发展，一些新材料、新工艺不断涌现，投资审计手段必须与时俱进，但由于多种原因，一些基层审计机关开展投资审计工作时，审计手段依然传统、落后，大部分时间里，审计人员在图纸堆里和定额书中“徒手拼杀”，当天边“初露曙光”时，猛回头却发现“轻舟已过万重山”——时间已过一、两个月，甚至更多，滞后的审计手段，严重地制约着投资审计工作效率的提高。
社会中介审计机构为了自身发展，必须自觉适应社会主义市场经济大潮，往往能率先使用先进的技术手段，以提高工作效率，创造良好的经济效益。审计机关利用中介力量以后，中介审计人员同样将先进的审计手段，充分地运用到了政府投资工程的审计工作中。如：利用红外线测距仪、路面钻孔取芯机、GPS测量仪等先进的取证、检测工具实施工程量及工程质量的现场审计勘验检测，使得投资审计证据从表观质量深入到工程结构质量，进一步提高了审计证据的证明力和审计结果的准确性；运用工程造价软件，对工程价款结算的准确性进行辅助审核，最大限度地减轻了审计人员计算劳动强度，明显地节约了审计时间，降低了计算误差。
4 ．投资审计转型节奏急待进一步提速
政府投资的建设项目大多是领导关心的焦点、群众关注的热点，每年计划安排和政府领导交办的审计任务很多，且绝大部分是工程竣工决算审计，审计机关长年缠身于具体审计事务，有限的审计资源被大量地消耗在关注建设项目个体工程价款结算的真实性和建设资金使用的合规性方面，为了充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，投资审计应加速转型的节奏，审计内容由微观逐步向宏观转型，审计重点由建设资金收支的真实合法性逐步转向投资的效益性，审计切入点从事后的工程竣工决算审计逐步转向全过程跟踪审计，审计方式由个案审计逐步转向与专项审计调查并重。集中精力，更多地关注宏观层面共性问题，更多地关注党委、政府关心以及与人民群众利益息息相关的突出问题，更多地关注投资效益问题。
政府购买中介服务的工作模式，主观上可促进社会组织体的培育，客观上能为加速政府投资审计的转型创造契机。首先，可促进投资审计资源的配置更为优化：对工程价款结算的审核是工程投资审计工作重要内容之一，是耗用审计力量最多之所在，但恰恰也是中介机构所擅长的工作，审计机关利用社会中介机构承担对工程价款结算的审核工作，是用其所长补已所短，各得其所。同时，为审计分析提供基础依据：中介机构通过对每个单项工程、单位工程、分部工程的审核，从微观层面掌握了大量详实的个体资料信息，审计机关对这些基础素材进行提炼归纳，以审计的视角从宏观层面对一些倾向性共性问题提出意见或建设性审计建议，促进相关职能部门完善政策措施，提高政府投资项目的“免疫力”。
二、政府投资审计购买中介服务风险的主要原因
1 ．中介机构及其服务行为的管束机制不健全
政府购买服务，应对提供服务的中介机构的服务行为进行管理控制，以保证获取合格的服务产品，审计机关对社会中介机构的行为约束，既没有系统的法律手段，也缺少有效的市场手段，更不能用行政手段来规范，对其管理主要通过经济合同来维系和制约，靠行业自律，审计机关对中介机构的管理手段缺少应有力度，双方之间在管理体制上不存在隶属关系，审计机关对中介审核结果的复核面非常有限。同时，中介机构自身对其从业人员的管理仅靠经济手段，特别是少数中介机构对从业人员采取“松散型”管理模式，将审计任务承包给个人，他们中不少人是“游击队员”，尽管也是优秀的工程预算人员，但对国家审计知之甚少，看问题的角度、处理问题的力度大受影响，加上中介内部“三级复核”流于形式，审计质量的控制显得力不从心。
2 ．中介审计机构的社会定位与市场定位不匹配
社会中介审计机构是市场经济发展到一定阶段的产物，其社会定位是促进建立公信社会，公平、公正地提供鉴证服务是其重要工作内容之一，政府购买中介审计服务是为了增强国家审计的执行力，但社会审计和国家审计的理念是完全不一样的，其社会经济定位决定了其参与投资审计的根本目的和主观目标是获取经济利益，其主要职能是提供服务，参与政府投资审计工作以监督者身份出现，当其经济利益与审计机关的要求相冲突时，因利益的驱动，很难自觉地保持其立场正确、理直气壮，部分中介机构往往要将各自的经济利益放在第一位；中介参审人员绝大部分都能恪守职业道德，但也有极少数人员思想素质较差,“见利忘义”，与施工单位搞幕后交易，蒙蔽甚至“联合”建设单位形成利益共同体，共同骗取政府建设资金；“有奶便是娘”，谁给的钱多就帮谁说话，甚至所有的好处都沾，“原告、被告”都帮，竭力为施工、建设单位申辩开脱，共同对付审计机关的监督检查；“瞒天过海”，打着审计机关招牌，私下做着某些个人交易，向被审单位提出过分要求，甚至“吃、拿、卡、要”，影响了审计形象……。上述现象尽管是极少数，但时有发生，危害性极大，因社会中介执业素质良莠不齐，为审计质量埋下了安全隐患。
3 ．审计机关的专业观念和风险意识逐步淡化
由于社会中介力量的加盟，政府投资审计工作中一些迫在眉睫的问题得到暂时解决，诱使少数审计机关仅集中精力去应对眼前其他事务，而放松了投资审计专业人才的培养和储备，淡化了对投资审计人员专业知识的要求，个别审计人员产生“错觉”，认为审计机关的投资审计工作可以“寄生”于中介机构的工程价款审核之上，政府投资审计人员不一定要懂得工程预算等专业知识，殊不知，审计机关如果没有人懂得工程预算专业知识，就丧失了对中介机构审计结果的复核能力，审计机关无力掌握购买服务的质量，实际上是将政府投资建设项目的审计监督权拱手“禅让”了，但其存在的风险是无法“转嫁”的，很可能出现“被人拐卖了还帮着数钱”的悲苦局面，专业观念的淡化甚至会引发渎职的后果；少数基层审计机关审计人员功利思想膨胀，为了急于体现投资审计的职能作用，一方面盲目扩张审计数量，不从实际出发量力而行、搞地毯式铺大摊子的现象时有发生，另一方面过分倚重协审中介机构，对审计结果尤其是工程价款结算基本上是由中介机构“一锤定音”，认为中介机构应对自身出具的审核报告承担法律责任，审计机关没必要管得过宽；由于服务购买者专业观念的淡化和风险意识不强，增加了政府购买服务过程中的固有风险。
三、政府投资审计购买中介服务风险管控措施
1 ．立法建章，完善政府购买中介服务的保障体系
（1）健全法律规定。我国《政府采购法》将政府采购规定为“以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为”，但“政府购买公共服务”与“政府采购”在目的、标的物、供应方、程序等多个方面都存在本质性区别，现行《政府采购法》作为政府购买中介服务的法律依据实践中存在不少局限性，因此，发展政府购买公共服务，首先要改变无法可依的困境。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（十四届三中全会1993年11月14日通过）指出:“中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律责任和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督”，从政策制度层面确立了中介服务机构的社会法律地位；早在2006年，国家审计署《政府投资项目审计管理办法》规定：“审计机关实施政府投资审计，遇有审计力量不足或者相关专业知识局限等情况时，可根据有关经费预算情况，聘请具有法定资格的注册会计师或者其他具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计。审计机关应对审计结果的真实性、合法性负责”，各地审计机关也先后出台了地方性管理规定，由于地域性较强，削弱了其普遍约束力，也限制了推广应用的进程；2013年9月，国务院办公厅专门发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），明确指出了政府购买社会中介服务的总体方向和具体要求，但远未上升到法律层面；为了适应新常态，全国人大常委会应当尽快研究政府购买公共服务的行为，从法律层面制定专门的规则，通过立法健全社会中介机构资格认定的管理法规，法律规范、行业自律、政府监督是三位一体的，其中法律规范是基础，行业自律是核心，政府监督是保障，必须以法律的形式明确行业协会和监管部门各自的权限和活动范围，防止二者之间的力量均势被打破，法律的效力也直达各个中介服务机构，违法乱纪的中介机构除了要受到行业协会的惩处外，还要受到法律的制裁。
（2）完善管理体制。制度创新本身就包含了对现行的监管模式进行改革和整合的成分，特别是在大力规范和整顿市场经济秩序的今天，打破部门封锁、条块分割及纵向监管模式，进而培育统一高效的监管力量显得尤为重要，进行制度创新，完善行业自律措施，统一行业管理组织，强化中介机构内部管理机构和执业质量保障机制，中介市场事关社会公众和国家的利益，尤其是为政府提供公共服务的中介机构，必须接受政府的监督，不过这种监督必须在法律允许的范围内进行，既不能缺位，也不可越位，政府应积极引导、指导，明确政府中对社会中介机构实行指导、监管的具体行政部门，健全管理体制，建立统一的中介监督管理机构，彻底改变对中介机构多头管理与监管不足共存的奇特现状。
2. 以人为本，努力提升投资审计从业人员的综合素质
（1）审计人员须尚德宗艺。审计机关作为政府购买服务的购买方，聘请中介机构完成政府投资项目协审任务，投资审计团队与工程造价协审中介直接打交道，义不容辞地承担了对中介审计质量的监管职责，投资审计人员绝对不能有“爱沾小便宜”的嗜好，否则就会蜕变为“不敢捉老鼠的猫”，所以对廉政教育和职业道德教育必须常抓不懈，努力提高自身的政治思想素质，切实提高《廉政准则》的执行力，做创先争优模范，走廉洁从业之路；同时还要宗尚专业、爱岗敬业，力求技艺高超，如果专业水平低下，硬充内行“忽悠”别人，人家根本不卖账，更谈不上什么效果了，所以审计机关自身必须配备思想素质过硬的专业内行，审计人员应有高尚的品德、正直的人格和一丝不苟的工作态度。
（2） 协审人员应德才兼备。投资审计是人才密集型的行业，对政府投资项目的协审人员综合素质要求更高，不但要有精湛的专业水平，还必须具备合格的执业操守，为政府提供服务项目的中介机构要把提高从业人员综合素质作为一项重要任务，除了组织各种业务知识培训，以提高从业人员的基本素质、操作技能和风险意识外，还应该利用多种平台，加强对中介机构参与审计工作的管理和约束，积极强化协审人员的廉政教育，增强其法制意识和廉政意识，使大家思想上警钟长鸣，时刻紧绷廉政弦，保持应有的职业谨慎，打牢廉洁审计的思想基础。
3. 多措并举，不断优化投资审计中介机构的管理方式
（1）培育市场。由于公共投资建设项目的投资结构逐步向多元化发展，社会中介组织提供的公共服务去除了行政化，易于取得公民信任，市场需求的不断扩大，使我国社会中介服务组织在近年来从总体上获得了长足发展，但规模较小、操作欠规范、抗风险能力弱、缺少竞争与无序竞争现象并存，该市仍有不少中介欠缺完善的治理结构，三五人“拼盘”设立的现象非常普遍，民主机制和监督机制急待健全，外部治理能力也相对较弱，缺少参与公共服务提供的实践经验，相应的公民社会结构并没有建立起来，公民意识不强、公众参与制度化程度不高等问题依然突出，所以，努力培育和发展信誉、素质俱优的社会中介服务机构，助其做大做强,尤其应着重建设社会组织的民主决策机制、内外结合的监督机制以及信息公开机制，增强其社会公信力，建构公民社会的基本结构，创造政府购买服务的社会土壤，应作为防控政府购买服务风险的前提。
（2）动态管理。为使政府既是公共利益的忠实维护者又是精明的购买者,必须强化政府公共责任意识，提高政府的合同管理能力，在政府购买公共服务中建立责任结构，首先要把好“入口关”，实行“准入制”，按照规定的条件和方式，公平、公正、公开地选择、组织合格的中介机构、工程技术人员参与政府投资建设项目决（结）算审计工作；同时建立“出口关”，实行“处罚淘汰制”，对于违反审计纪律，根据情节轻重分别给予诸如“列入不良行为记录”、“提请吊销许可证或执照、取消执业资格”等处理，做到优胜劣汰，奖优罚劣，对于审计质量存在问题的，不能“伤其十指”，也要集中精力“断其一指”，形成“威慑”态势，对不负责任的中介机构坚决列入“黑名单”，当服务达不到既定标准时，不仅要追究供应方的责任，也要追究购买方的责任，建立政府购买服务信息平台，及时公布和公开相关中介机构的服务成果和服务质量, 以增加政府购买服务工作的透明度，实现对协审机构的动态管理。
（3）理顺关系。根据“谁购买谁付费”的原则，政府购买社会中介服务完成投资审计任务，理应由审计机关直接委托、直接支付服务费用，中介机构向审计机关提供服务成果——出具审计结果报告，避免中介机构与被审计单位之间存在直接的利益掣肘；同时，要求与被审计单位或审计事项有利害关系的中介或人员，主动提出审计业务回避，审计机关在任务分配时也予以重点关注，使审计工作更加超脱。在过去的审计实务中，个别基层审计机关由于没有专项审计经费用于购买中介服务，为了完成审计任务不得不采取一些“变通”的方法，如：有的地方让建设单位与中介机构去签订委托审计合同并支付审计费用，个别建设单位往往“力荐”、“选聘”已串通好的中介机构去审自己，审计机关显得非常被动和无奈，甚至于影响了审计工作的独立性，增加了审计风险的控制难度。所以，只有理顺关系，增强审计机关与社会中介服务机构之间的关联度，才能为审计机关充分、有效地履行对社会中介的监督、管理权提供合适空间。
（4）全程监督。首先，规范操作规程，从审计资料交接、现场勘察取证、初审结果核对、争议事项解决等全过程的各关键控制点审计机关派人参与，坚持协审机构重大事项报告制，要求中介机构审计行为必须符合审计机关规定的程序和步骤，不得颠倒或删省，不许变通、绕行，从而堵塞廉政风险漏洞。其次，加强对参审中介机构及其人员的工作过程的日常监督检查，通过现场突击抽查、关键资料留存比对、协审成果交流等多种形式，使得审计监督无处不在，让协审机构及人员对审计纪律心存敬畏，惧越雷池。
（5）结果复核。一是对中介初审结果进行符合性复核，确保审价的方法、原则与国家有关法规、审计合同约定相吻合，做到依据充分，证据有力；二是进行实质性复核，对反映中介审核结果的“定案表”所包含内容的真实性进行抽样复核，对同一项目不同标段对比复核，若发现有明显失误、异常的，予以严肃处理，坚决杜绝“串通（或协助）建设（或施工）等相关单位骗取政府建设资金、故意隐瞒审计中发现的违法违纪问题、利用审计结果与相关单位进行交易” 等违反审计廉政纪律的现象发生。
4. 约束公权，强力压缩自由裁量空间
（1）分权制衡。投资审计流程复杂，包括审计项目的确定，审计资料交接，现场踏勘，结果核对，争议谈判，工程量签证、设计变更、隐蔽工程验收的复核与确认，审计结论及处理意见的形成……等多项内容，所经流程各有各的权力，必须采用分权措施，以防止权力滥用问题的发生，对于项目管理权、审计实施权和审计结论权，应严格执行“三权分离”，形成既相互衔接，又相对独立、相互制约的有机整体，让审计公权在监督中运行，要通过科学拆分审计权力，形成权力制衡机制，在制度层面构筑起一道廉政“防火墙”。
（2）“三级复核”。要求审计机关和提供服务的中介机构均建立健全“三级复核”制度，审计机关对中介服务成果的质量进行核，中介机构对自身服务过程的符合性进行复核，做到各司其职，各负其责，通过对工作方案、工作底稿、审计证据、审计报告及处理决定的层层审核检查，为提高审计质量，减少审计差错，防范投资审计廉政风险再上一把“保险锁”，最大限度地减少有意或无意的“失误”，防微杜渐，保证审计服务质量。
（3）阳光操作。由于建设工程的特殊性，审计过程中，对于工程量计算、定额套项、单价组合等方面会经常出现争议现象，客观上增加了投资审计的工作难度，同时也给审计人员留下了较大的“操作”空间，为了限制“自由裁量”权，应实行“联席会议制度”，即要求协审机构与建设单位、施工单位将初审结果分歧书面报告审计组，并召集相关专业人员集体研究讨论后形成初步处置原则，由建设、审计、施工、监理、投资、设计等相关职能部门通过“审计协调会”的形式，部门间充分交流、沟通，对争议事项最终处置方案按法规进行公开决定，使审计过程中所有公权均处于有效监督之下，避免审计结果的“暗箱操作”之嫌。
5. 审慎操作，力求政府购买服务适度高效
（1）购买方式公平。“任其事必图其效，欲责其效，必尽其方”，政府投资审计购买中介服务的初衷是更加合理地配置整个社会资源、有效地保证政府投资项目工程造价的真实、准确性，促进政府性资金使用的安全、高效，为了达到理想的效果，选聘合格的中介力量参与政府投资审计工作，是确保审计质量的重要前提之一，应坚持公开、公平、公正的原则，认真考量中介机构的执业水平、服务意识等综合因素，一般情况下提倡采用招投标方式选择中介服务机构，中介机构的资质和规模应符合要求，应具备完成审计任务的实力，有承担审计质量风险的责任能力，但并非规模越大越优、资质越高越好，有时“店大欺客”，不重视被委托的项目，甚至将其“转包”，资质再高也“白搭”；
（2）购买地域不限。为了购置更为优质的服务资源，应充分体现竞争机制，参与提供服务的中介机构应不分地域，一视同仁，盲目“排外”或“媚外”不可取，过分“拒内”或“护内”均不宜。外来的中介可能社会关系相对简单，工作受干扰少，但并非所有的“外来和尚会念经”，特别是“两头在外”的项目（即施工、审计单位都是外地的，仅建设资金源自本地政府），如果遇上外来的“歪嘴和尚”或“冒牌挂靠和尚”，与“香客”瓜葛起来会更加肆无忌惮，“崽卖爷田不心痛”，哪有“真经”可念？相关部门管理难度很大;本地中介机构可能受到的社会人情关系干扰相对较大，但其在本地注册登记，“跑了和尚跑不了庙”，不会做“一锤子买卖”，不敢过分“放肆”，便于相关部门管理。
（3）购买内容合适。社会中介提供的审计服务与国家机关审计执法相比，审计广度、力度、深度都存在比较大的局限性，行为规范和工作要求有很多不同点，并非所有的审计内容都适合购买中介服务，如：涉及社会安定团结的敏感问题、国家财经法规的执行问题、对宏观共性问题的调查等就不宜委托中介完成，但政府投资审计中的“价款结算”审计工作是中介的强项，恰恰是我们的弱项，应该委托中介提供服务。
总之，政府购买服务是新常态下开展政府投资建设项目监督的重要途径，利用社会中介审计力量参与政府投资项目审计的工作机制，有着非常显著的优点，但也存在不少急待完善之处，我们须客观地面对政府购买公共服务，不回避其风险，及时建立以政府责任为核心、以政府合同管理能力提升、供应方内部控制完善为内容的风险防范框架和相应的体现机制，以科学发展观为指导，客观分析，认真对待，理性整合，才能趋利避害，提高审计执法能力，促进政府投资审计工作的可持续发展，确保政府购买服务环境下的投资审计风险可防、可控。
