关于全省战略性新兴产业发展引导资金和风险投资引导基金管理使用情况的调研报告

根据省人大常委会预算工作委员会2011年工作安排， 5-6月份，预算工作委员会会同省财政厅，组成两个调研组分赴淮北、亳州、滁州、芜湖、宣城、安庆、黄山等七市，对省级安排的战略性新兴产业发展引导资金和风险投资引导基金（以下简称“两项资金”）管理使用情况进行了调研。调研组通过听取市县政府及有关部门汇报、召开座谈会、实地考察等形式，对“两项资金”管理使用情况行进了全面了解。结合合肥、淮南、蚌埠三市提供的书面材料，现将此次调研的有关情况综合报告如下：

一、“两项资金”管理使用的基本情况

为贯彻落实党的十七届五中全会精神和国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发[2010]32号），加快培育和发展我省战略性新兴产业，推进全面转型、加速崛起、兴皖富民进程，省政府集中财力安排专项资金50亿元，用于建立战略性新兴产业发展引导资金和风险投资引导基金。其中：从2010年至2015年每年安排5亿元共30亿元，由省里统筹使用；2010年一次性安排20亿元，省级留用3亿元，用于设立和扩充省级风险投资引导基金，其余17亿元，省财政通过专项转移支付方式补助17个市每市1亿元，作为种子资金，用于支持各市建立战略性新兴产业发展引导资金和风险投资引导基金。从资金下拨至今，时间虽不长，但各市都已经行动起来，部分市已开始资金的正常运作，也有部分市正在研究探索资金运用的模式和途径。总的看，“两项资金”的种子作用和意义正在逐步显现。

1．强化资金管理，确保规范使用

为确保“两项资金”用好、用活、用出成效，各市高度重视“两项资金”的管理和使用。一是成立了资金协调和管理机构。芜湖市较早成立了创业（风险）投资引导基金理事会；宣城等地学习其成熟经验，也成立了相应的专门机构，主要负责引导基金的重大事项决策和日常管理工作。二是制定了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的实施意见》。三是及时出台了战略性新兴产业发展引导资金和风险投资引导基金管理办法。从资金筹集、分配使用、支持方式、扶持对象、审批流程、绩效目标、监督检查及责任追究等方面作了详细规定，为规范使用种子资金提供了制度保障。

各市发展战略性新兴产业举措情况表

2．探索运作模式，发挥引导作用

为发挥“两项资金”的种子效应，各市结合自身的产业发展现状，在“两项资金”的运作模式上进行了有益探索。一是以增加担保公司注册资本金形式，将省补专项资金全部用作战略性新兴产业发展引导资金。如亳州市，以提高担保公司的担保能力为牵引，重点支持发展现代中药等生物医药企业。二是以委托投资方式，选择专业管理机构代理投资，将省补专项资金全部用于风险投资引导基金，如淮北市。三是以补充担保公司资本金和与风投基金公司合作并行方式，将省补专项资金分别用于支持战略性新兴产业和风险投资发展。如滁州市安排5000万元补充市担保公司资本金，安排5000万元与风险基金公司合作，建立风险投资引导基金。四是以贷款贴息、以奖代补、专项担保、投资参股等灵活方式，将省补专项资金全部用作战略性新兴产业发展引导资金，如宣城、安庆等。五是芜湖市创新发展，在全省首家设立创业领军人才（风险）投资引导基金。去年底，为推动创业富民战略实施，该市筹措2亿元（其中含省补专项资金5000万元）设立了创业领军人才（风险）投资引导基金，主要为拥有高端技术的领军人才实现自主项目产业化搭建创业和风投平台，以此促进领军人才创业和风险投资的发展。

3．加大支持力度，壮大资金规模

加快培育和发展战略性新兴产业，推动科技创新成果产业化，已引起各级政府的高度重视。在财力投入上，合肥市整合专项资金为战略性新兴产业发展引导资金配套安排5亿元，并组建由政府资金引导、社会资本参与的战略性新兴产业股权投资企业，力争到2015年，形成300亿元规模的战略性新兴产业股权投资基金；淮南市按1：1的比例配套省补专项资金，并决定从2011年到2015年，市本级财政每年安排1亿元（2011年实际到位4000万元）作为该市战略性新兴产业发展引导资金；滁州市配套安排3500万元用于市担保公司增加注册资本金；芜湖市为创业领军人才（风险）投资引导基金配套安排1.5亿元，为战略性新兴产业发展引导资金配套安排11.6亿元；宣城、安庆在省拨1亿元种子资金基础上，分别配套安排1亿元和2.5亿元资金，并决定今后将根据财力情况进一步补充壮大资金规模。其中宣城市决定今后五年内，市财政每年安排不少于3000万元资金，同时，决定设立首期规模为2亿元的创业（风险）投资引导基金，由市财政出资1亿元、市国投公司出资6000万元、市开发区希达公司出资4000万元。黄山市去年设立了资金规模为5000万元的优势产业扶持专项资金，2011年拟筹集资金2亿元（含省补助资金1亿元）专项用于培育战略性新兴产业和组建风险投资公司。

各市配套情况表

4．发挥种子效应，资金作用初显

从调研情况看，亳州市已于年初将1亿元专项资金全部拨付给市担保公司，一季度，该公司已为全市17家战略性新兴产业提供流动资金贷款担保8074万元。芜湖市从战略性新兴产业发展引导资金中，分别安排3100万元用于奇瑞新能源汽车产业发展和1900万元用于方特文化科技产业园项目，加之市财政配套10.1亿元，带动企业分别自筹12.29亿元和10.71亿元；创业领军人才（风险）投资引导资金已安排2500万元引导成立一家风险投资基金公司（芜湖县风险投资基金公司）、已申报待配套投入成立的风险投资基金公司3家，此外尚有4家风险投资基金公司待申报配套投入。蚌埠市采取“一事一议”为德豪润达LED封装贴片、众普新光源复合导光板、全氧燃烧电子信息显示超薄基板3个项目支出1.27亿元。安庆市在充分论证的基础上，为支持推进安徽华晶机械股份公司非晶软磁成套设备项目研发生产，安排600万扶持资金，其中400万为项目投资补助，200万为市政府股权投资。资金的放大效应和导向作用初步显现。

省级留用资金使用情况表

各市补助资金投向情况表1
各市补助资金投向情况表2
      二、存在问题

1．配套和投入能力不足。从调研的总体情况看，各市对发展战略性新兴产业是重视的，也投入了一定的配套资金，但由于受认识水平差异经济发展水平制约，部分市对“两项资金”的配套和投入能力，与战略性新兴产业和风险投资发展的要求相比，还存在较大差距，有的市配套资金数额较小，有的市尚未安排配套资金。

2．资金使用方式有待改进。各市对“两项资金”的使用和管理，有以下几个方面值得重视。一是战略性新兴产业的覆盖面过宽，重点不突出。国家确定7大产业作为战略新兴产业，我省增加公共安全变成8大产业。大部分市都确定有4—6个战略性新兴产业，还有个别市增加到9个，明显不符合本地区的实际情况。重点一多就没有重点，资金使用势必要撒胡椒面，政府投入的撬动作用就难以得到有效发挥。二是仍然习惯于政府直接投入，财政资金投入的牵动性和带动性不强。三是资金的具体管理有些僵化，如个别市已明确的补助项目，每使用一笔资金都需要得到分管市长的批准，企业反映影响项目进展。

3．科技创新型、成长型中小企业有可能被边缘化。在这一轮扶持发展战略新兴产业的热潮中，各地的热情和关注目光，仍然一如往常主要还是集中在大企业和成熟项目上，这样做是没有错的，但对正处于初创起步或是爬坡上升阶段的中小企业，尤其是科技创新型、潜力成长型中小企业的关心支持，明显是不够的。究其原因，一是人们对中小企业的科技创新水平和潜在成长性把握不准，难以形成正确判断；二是国有资本保值增值考核的压力约束了政府对中小企业支持的冲动和热情；三是资本的逐利性使得包括风险投资机构在内的中间资本为规避风险，往往也都倾向于比较成熟可控的项目投资。如此一来，那些科技创新型、极富成长性的中小企业就难以获得必要的支持和帮助。同时，现有高新技术企业的认定标准和评审程序也不够科学。在宣城调研时，一位从上海来宣的企业家反映，他谢绝上海方面的挽留，将自己拥有自主知识产权的军民两用的高强高模聚乙烯（世界三大新型纤维材料之首）带到宣城来，却因为即将投产（基建阶段）而不能进入省高新技术企业评审，多有不满。此一个案是否有借鉴意义，值得思考。

4．省补助资金分配的科学性值得思考。调研中，经济发展相对滞后的市普遍认为，省补助的“两项资金”每市1个亿，没有体现地区差距和区别对待，不尽合理。再者，辖1个县的给1亿元，辖8个县的也给1亿元，也有失公允。同时，在省级每年安排的5亿元专项资金使用上，如果全部用于支持大的项目和产业上，有可能导致急需资金扶持的中小企业得不到资金支持，而经济发达地区则希望资金跟着项目走，加大扶优扶强，形成两种明显不同的思考。因此，在促进地区协调发展上，如何处理好扶强与扶弱、扶大与扶小以及市与市之间的关系，确实值得决策者认真思考和谋划。

5．各市发展重点有些重叠，重复建设难免造成资金浪费。各市发展战略性新兴产业的热情很高，但这种高涨的热情背后似乎也潜藏着某些隐忧。一是运动式发展经济，上面一个号召，特别是还有财政补助，大家一窝蜂地都去搞战略性新兴产业，是不是战略新兴产业、有没有条件发展这些产业，好像都无关紧要；二是一提发展战略性新兴产业，传统优势产业就被抛置脑后，搁置一旁；三是各地产业选择、发展重点有些重叠，如光伏产业、LED等全省几乎是遍地开花，竞相上马必然带来重复建设和产能过剩，市场竞争加速市场洗牌，来之不易的财政资金有可能就会在这种无情的洗牌中被白白浪费。

三、几点建议

1．合理确定发展方向，支持重点产业做大做强。“十二五”期间，省财政每年安排5亿元共25亿元，支持战略性新兴产业发展，各市也应进一步加大资金投入和配套力度。在重点产业发展方向上，要根据省确定的8大产业，但又不要囿于这个范围，各地可结合本地区实际，合理选择1-2个产业作为发展重点。这1-2个重点发展产业，基本上应该是切合本地区实际并具有发展前途的。像有些市因为受到客观条件的限制，难以在工业上作大文章，完全可以考虑把文化创意、旅游创新、新型服务业等作为特色优势产业和战略性新兴产业来发展。

2．加强分工合作，实行错位发展，尽量发挥资金效益最大化。分工合作，错位发展是科学发展、转型发展、创新发展和和谐发展的要求。从皖江城市带承接产业转移示范区建设到发展战略性新兴产业，各地区务必高度重视产业雷同、结构同质、重点重叠的问题。一方面各地要从本地区实际出发，大力发展自己的特色优势产业，在促进战略性新兴产业发展的同时，也要重视传统优势产业的创新升级发展。另一方面省政府要加强对各地产业布局的指导，特别是要做好服务，及时提供信息，引导各地加强产业分工和合作，实行错位发展，尽可能防止和减少低水平重复建设、无序竞争，造成产能过剩和资金的损失浪费。

3．进一步提高认识，加大对科技创新型、成长型中小企业的扶持力度。科技创新型型、成长型中小企业是新的经济增长点，是经济发展壮大的未来希望，必须高度重视对该类企业的扶持：一是各级政府性资金要选择那些掌握创新技术、有成长潜力的中小企业给予及时而实实在在的支持。二是政府性资金参股的风投机构应在可能的范围内最大程度地发挥政府性资金的引导功能。同时，为鼓励和促进高新技术和先进实用技术在我省的落地和转化，建议省政府对高新技术企业的评审程序和认定标准进行重新修订，并加强评审信息的公开和评审前的调查研究工作。

4．加大各类专项资金整合力度，切实提高资金使用效益。受调研的启示，我们感到现在政府性项目资金，多头管理，使用分散，效益低下的状况比较严重。许多专项资金实际上都与新兴战略产业资金有关系，有必要加强整合，统筹安排。比如，从项目看，有合芜蚌试验区专项资金、省科技试点省专项资金、战略性新兴产业引导资金、皖江城市带承接产业转移示范区专项资金等等；从资金分配主体看，有发改委管理的战略性新兴产业发展引导资金、科技厅管理的科技创新资金、经贸委管理的技术改造资金、农委管理的农业产业化资金等等，其实这些资金最终都要落实到相关的企业和项目头上。这些庞大的功能性资金由于人为的分割管理，造成使用上的严重浪费和低效。建议省政府及有关部门应当加强调查研究，理顺政府投资管理体制，加大各专项资金整合力度，对政府性投资实行集中统一调度，在使用上实行由分类别的混合专家委员会论证决策制度。

5．改进财政投入方式，加强风险投资的培育和辅导。传统上，我们的政府性投资主要是采取直接投资方式。以设立风投基金或者参股社会投资基金方式进行投资，是市场化运作的一种新模式，对许多人来说还是一个新生事物。熟悉和掌握这一新的投资模式，有利于推进政府投资管理改革。目前全省除合肥、芜湖市较早进行投融资体制改革和创立运作风投机制外，大部分地区还比较陌生。建议省政府推广他们的经验，加强对各地风投机构建设、运作和管理的培育和辅导，以此为契机，改进财政投入方式方法，深化政府投资管理体制改革。

（推荐单位：预算工作委员会）