审计署有关部门负责人就土地出让收支和耕地保护情况审计结果答记者问

2015年6月28日，受国务院委托，审计署向全国人大常委会报告了2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，报告中专门列明了土地出让收支和耕地保护情况审计结果。围绕此次审计相关情况，记者采访了审计署资源环境审计司主要负责人。

一、为什么要组织开展此次土地出让收支和耕地保护情况审计，这次审计有什么重大意义？

答： 土地利用和耕地保护涉及粮食安全，关系到经济社会可持续发展。党中央、国务院高度重视耕地保护和土地管理。2014年3月，李克强总理在政府工作报告中明确要求，对全国土地出让收支和耕地保护情况开展全面审计。国务院办公厅随后印发了此项审计的工作方案。因此对土地出让收支和耕地保护情况进行全面审计既是宪法和审计法赋予审计机关的一项法定职责，也是国务院交给审计机关的一项重要任务，总体上讲，对土地出让收支和耕地保护情况进行全面审计意义十分重大，具体体现在：一是通过审计摸清家底，为宏观决策提供参考，推进合法、有序、有效地利用土地资源，守住18亿亩耕地红线，维护粮食安全。二是通过审计揭示政策执行中的问题，查处重大违法违纪问题，有利于促进党中央、国务院关于稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列政策措施贯彻落实，促进经济发展，有利于打击和惩治腐败，推进依法治国，有利于规范管理，有利于维护社会秩序。三是通过审计提出加强管理、完善制度的建议，有利于贯彻落实党的十八届三中全会有关深化土地管理制度改革的要求，有利于推动盘活存量、优化增量、提高绩效和促进实现科学发展。

二、这次审计的目标和总体思路是什么，审计的重点内容是什么？

答： 此次审计的目标是“推动依法、有序、有效利用土地，确保守住18亿亩耕地红线，促进经济平稳健康发展”；总体思路是“摸底数、揭问题、促发展”。应该说土地出让收支和耕地保护所涉及的内容很多，本次审计的重点内容主要包括四个方面：一是摸清基本情况。包括相关部门和地方各级政府贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强土地出让收支管理和耕地保护采取的主要措施及成效情况,土地出让收支及结余情况, 建设用地审批征收规模、投向情况，以及耕地保护情况等。二是揭示管理中存在的主要问题。包括土地出让收入、支出和管理方面存在的问题，建设用地审批、征收、供应和使用方面存在的问题，耕地保护方面存在的问题等。三是揭露和查处重大违法违纪问题，推动反腐倡廉建设。四是深入分析产生问题的原因，提出加强管理、完善机制体制制度的建议。

三、请简要介绍如何组织实施这次审计的？

答： 此次审计涉及面广、政策性强、工作量大。我们组织全国各级审计机关共2.4万多名审计人员，从2014年8月中旬开始，重点对29个省本级、200个市本级和709个县2008年至2013年土地出让收支和耕地保护情况进行了审计，重点抽查了11.81万宗土地、10 011个农村土地整治项目，同时利用有关部门的地理信息数据，分析了耕地管理情况。为确保高质量完成此次审计任务，我们重点抓了以下几个方面：

一是认真做好审前准备。选择2个省份组织开展了试点审计，进一步理清思路、明确重点，探索了有效的审计组织方式，在此基础上，编制了审计工作方案，编写了土地审计指南；组织开展了全国培训，在培训班上署领导着重强调了为什么审、审什么和怎么审，并提出了明确的工作要求，同时在该培训班上，重点讲解了审计工作方案、方案附表和填表说明、审计技术和方法，邀请国土资源部和财政部相关同志讲解了业务知识和政策法规等，全体参审人员通过培训统一了思想，提高了认识，明确了审计目标、审计重点，初步熟悉了相关土地业务，掌握了审计技术方法等。

二是加强组织领导。审计署成立了全国土地出让收支和耕地保护情况审计工作领导小组，下设领导小组办公室，统一组织领导本次审计工作，加强业务指导和审核把关，特别是针对审计中遇到的具体情况和问题，及时编发工作动态予以统一明确和提出要求，及时转发有关审计组的好经验、好做法，供全体参审人员参考借鉴。坚持“统一组织领导、统一工作方案、统一标准口径、统一审计报告和统一对外公布”的“五统一”组织方式，确保上下步调一致，标准口径一致。实行扁平化管理，提高信息传递效率，也就是审计署直接指挥到各市审计组，各市审计组遇到困难和问题，直接向审计署请示反映，发现的重大问题直接向审计署报告。

三是有效整合审计力量，保障审计工作的独立性。为减少地方审计机关可能受到的干扰，这次审计统一整合审计署署机关各司局、25个派出审计局、18个特派员办事处和省、市、县地方各级审计机关人员，统一编组、统一调度、共同实施，各省（区、市）的审计由特派办牵头负责，审计组组长由特派员担任，地市审计组组长由特派办、业务司、派出局的司局级领导担任，各县区设审计小组，由各市审计组直接派出，地方审计机关的参审人员统一加入各审计组并全部在异地进行审计。

四是严格组织实施。为规范审计行为，确保审计质量，开展了全过程跟踪审理；署领导多次赴各地督导，现场督导检查工作，协调解决审计组遇到的困难和问题；统一组织力量成立若干巡回检查组和调研组，对各审计组依法履职情况、审计工作方案落实情况、遵守纪律情况和文明审计情况等进行巡回检查和指导；利用信息化技术手段，建立了统一的审计指挥平台、项目管理平台，对各审计现场实时跟踪管理，确保有序实施；采用“大数据”技术，加大相关数据综合分析力度，锁定疑点，重点延伸，确保审计工作质量。

四、请简要介绍本次审计抽查地区的土地出让收入规模和抽审地区建设用地审批情况？

答： 2008年至2013年，抽查地区土地出让收入13.34万亿元，支出12.93万亿元，截至2013年底土地出让收入累计结余5908.96亿元；抽查地区批准建设用地207.57万公顷，截至2013年底尚未供应使用建设用地86.66万公顷。

五、近年来加强土地出让收支和耕地保护采取哪些措施？取得了哪些成效？

答： 审计结果表明，有关部门和地方认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，特别是党的十八大以来，加强土地出让收支和土地审批供应管理，优化供地结构，推进土地节约集约利用，保守耕地红线，取得较好成效。

（一）为经济社会发展提供重要资金支持。

2008年以来，国务院有关部门和地方政府加强土地出让收支管理，出台了相关管理制度200多项。2008年至2013年，抽查地区土地出让支出累计12.93万亿元，其中国务院相关部门出台专项计提政策，从土地出让收入中计提安排用于教育、农田水利和保障性安居工程支出3654.72亿元。土地出让收入在保障征地拆迁补偿等成本性支出的同时，为支持社会事业发展、提高公共服务水平、应对国际金融危机、抗击自然灾害等提供了大量资金，拉动了投资和消费，促进了经济社会平稳较快发展。

（二）为稳定经济增长和结构调整提供有力支撑。

2008年以来，国务院有关部门和地方政府努力控制新增建设用地快速增长，优化供地结构，满足了工业化、城镇化发展用地需求，为国民经济平稳发展、经济结构调整和产业结构升级提供了支撑，共出台严格土地管理、节约集约用地的相关制度900多项。从供地总量变化情况看，2013年抽查地区供地面积38.40万公顷，比2008年增长1倍，但年度供地增长率从2009年的38.61%下降到2013年的6.73%。从供地结构变化情况看，2013年抽查地区供地中，工矿仓储用地占29.58%，比2008年下降5.40个百分点；交通运输等基础设施用地占20.60%，比2008年增加7.76个百分点；住宅和商业服务用地占34.56%，比2008年提高了1.58个百分点。

（三）为国家粮食安全提供保障。

国务院有关部门和地方政府贯彻耕地保护基本国策，落实耕地保护责任。2008年以来国土资源部和各省共出台耕地保护相关制度规定500多项，特别是2013年以来，大力开展土地整治，加快推进永久基本农田划定，加大土地违法违规执法检查力度，严格保护耕地。截至2013年底，29个省耕地保有量比2012年底减少0.30万公顷，耕地面积下降的趋势有所缓和，保障了国家粮食安全。

（四）为保障和改善民生发挥重要作用。

国务院和地方政府历来高度重视保障被征地拆迁群众权益。2008年以来，共出台相关制度规定300多项，特别是2013年以来国务院出台加快棚户区改造工作的意见、推进城区老工业区搬迁改造等系列政策，进一步加强规范征地拆迁工作，提高土地出让收入用于民生的比重，全面落实保障性安居工程用地需求。从土地出让支出结构变化情况看，2013年抽查地区土地出让收入用于农业农村、征地拆迁补偿、补助被征地农民、保障性安居工程、教育等民生方面的支出为20 568.97亿元，占62.24%，比2008年提高了15.40个百分点。从供地数量变化情况看，2008年至2013年，抽查地区向保障性安居工程项目供地8.36万公顷，其中2013年1.68万公顷，比2008年增长了104.88%，为低收入群体住房提供了用地保障

六、这次审计发现了哪些主要问题？

答： 从审计情况看，有关部门和地方在土地出让收支管理、建设用地审批征收供应和耕地保护等方面，仍存在一些问题，主要表现为以下几个方面：

一是少征土地出让收入，通过收入空转等方式虚增土地出让收入，土地出让收入违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等；一些地方和单位少支付、编造虚假资料套取或骗取征地拆迁补偿资金；一些地方土地出让收支核算部规范，存在滞留财政专户或直接坐支的问题。

二是违规超计划或超规划审批、越权或拆分审批、少批多征或未批先征等批地征地；违规协议出让、虚假“招拍挂”或“毛地”出让等供地；违规以租代征、改变规划条件等用地。

三是地方自行规划建设城市新区，有的突破土地或城市规划，有的占用土地长期未用；有的地方违规审批设立开发区或自行扩大开发区范围；有的地区基本农田保护面积少于耕地保护目标责任书确定的考核量，有的地区划定的基本农田质量较差，部分土地整治项目存在补充耕地虚增数量、质量不达标和挤占挪用整治资金等问题。

此外，这次审计针对一些地方为招商引资，采取减征、免征和先征后返等方式，向用地单位减免、返还土地出让收入，我们将此方面作为审计内容进行了重点调查。2014年以前，也就是此次审计的时间范围内（2008年至2013年）各地减免、返还土地出让收入比较普遍，但从审计情况看，减免、返还的土地出让收入大部分用于支持实体经济发展，依靠土地优惠的招商引资项目基本都已落地，为解决就业、创造税收、提高了城乡居民收入等发挥了重要作用。

七、社会各界都很关注土地领域的腐败问题，能透露这方面的情况么？

答： 此次审计过程中对重大违法违纪、重大损失浪费以及乱作为、不作为问题，特别是对于侵害人民群众利益、官商勾结、中饱私囊、倒买倒卖土地获得不正当利益的问题，坚决予以查处，绝不姑息。目前已经移送有关地方以及纪检监察、司法机关等重大违法违纪问题397件，有关地方和部门正在组织查处。我署将会依法适时公告这次土地审计发现的重大违法违纪问题查处结果情况。需要说明的是，在这次审计过程中，我们也接到了一些信访举报材料。对这些材料，我署高度重视，组织人员专门研究，分类处理：部分举报材料提供的线索成为审计的重要突破口，为提高审计工作效率和提升审计成果发挥了积极作用；有的信访举报材料，我署已按照信访条例，移交给省级人民政府信访部门处理。

八、如何看待当前土地领域存在的问题？

答： 本次审计发现的问题大多是多年累积形成的，是在我国经济发展方式尚未根本转变、经济结构调整尚未完全到位、经济社会快速发展用地需求日益增多的背景下产生的，既有法律法规、政策制度不健全的原因，也有管理不到位、执法不严格、少数领导干部政绩观不科学、法治意识淡薄等原因，本次审计发现的问题大都是在2013年以前发生的。我们相信，按照党的十八届三中、四中全会的部署，随着土地相关改革的全面深化和经济社会的不断发展，随着依法治国的全面推进和相关制度不断健全完善，土地领域存在的相关问题能够得到较好的解决。

九、土地审计在促进稳增长方面发挥了哪些作用？

答： 多年来，我署在党中央、国务院的正确领导下，依法、独立履行审计监督职责，围绕“反腐、改革、法治、发展”，始终坚持“两手抓”，一手抓重大违法违纪、重大损失、重大风险隐患、重大履职尽职不到位等问题的查处，一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效。特别是在当前经济发展新常态下，审计工作紧紧围绕中心、服务大局，坚持依法审计、客观公正、实事求是，积极主动发挥作用：

一是坚持历史地、辩证地、客观地看待经济运行中的一些问题，既不以现在的制度规定去衡量以前的老问题，也不用过时的制度规定来衡量当前的创新事项。对突破原有制度规定的创新举措或措施，只要符合改革方向，有利于科学发展、扩大就业、改善民生，有利于调结构、转方式、利长远，有利于整合资源、提高绩效、集中力量办大事，有利于生态建设、环境保护、有利于科技创新、增强发展后劲，有利于化解矛盾，防范风险，就给予支持，并促进总结完善，推动形成新的制度规定；对深化改革、探索创新中出现的一般性不规范行为和工作失误，主要从促进提高规范的角度，及时给予提示提醒，促进改革完善。对不适应甚至阻碍稳增长、促改革、调结构惠民生、防风险的制度规章、体制机制，积极主动揭示，提出改进完善的建议。

二是及时向有关部门和地方提出完善体制、机制的意见建议。为确保依法、有序、有效利用土地，推动稳增长等政策措施贯彻落实，推进依法治国，促进经济平稳健康发展。审计提出的改进和完善土地出让制度，探索制定土地征收目录和重大建设项目国家统筹补充耕地政策，将耕地保护责任落实情况纳入地方党政领导干部考核评价体系；统筹城市规划和土地规划，推进多规合一，合理布局城市新区；加强资金和预算管理，将土地出让收入全额纳入预算；加大对违法违规用地、侵害群众利益等行为的查处力度，健全对土地业务流程全过程的监管，强化对权力的制约和责任追究，促进依法行政等建议，有关部门正在根据审计建议完善相关政策措施。

三是促进盘活存量，推动经济发展。此次审计将推动盘活存量土地、存量资金作为重点内容，揭示和反映了一些地方尚有大量闲置土地没有开发利用，大量土地出让收入结存没有安排使用。通过审计监督，促进地方深度开发低效用地，整合盘活存量建设用地，促使一些项目尽快落地，加快开发建设进度。同时，使存量土地出让收入尽快盘活使用，确保资金效益及时发挥。

十、此次土地出让收支和耕地保护情况审计发现的问题整改落实情况如何？

答： 各部门、各地区按照国务院的部署，依法对审计发现问题开展整改工作，国土资源部根据审计结果查处了一批非法占用该耕地、闲置土地的典型案件。截至6月10日，有关部门和各地初步整改情况如下：

一是各级地方政府采取挂牌督办、限时整改等措施，防止土地供应和使用过程中的慢作为和不作为，督促用地单位投资项目落地，加快项目开发建设进度，盘活闲置土地2.55万公顷，推动稳增长宏观政策措施的落实；盘活存量土地出让收入2643亿元，优先投入经济社会发展急需和民生领域。

二是各级地方政府加大土地执法检查，纠正土地领域违法行为2.4万起，维护土地市场秩序，进一步推进公开、透明；启动问责机制，强化责任追究，已严肃处理相关责任人员2500多人。

三是各级地方政府坚持标本兼治，从立长远、打基础的角度完善土地管理相关制度。目前，各地根据审计建议已制定和完善加强土地出让收支和耕地保护方面相关制度2800项。

四是各级地方政府严格落实耕地保护责任，采取有效措施保护耕地数量和质量，加快推进永久基本农田划定，积极纠正土地整治和占补平衡中存在的问题。

下一步，我署将继续加强跟踪督促，确保整改落实到位。

十一、审计署今后如何继续加强对土地出让收支和耕地保护情况的审计监督？

答： 除单独组织实施土地出让收支和耕地保护情况审计外，我署安排的所有审计项目都关注了土地相关情况，尤其在地方省级党委政府主要领导干部经济责任审计和地方财政收支审计等项目中，将这部分内容作为审计的重点事项。今后，我署还将结合开展的自然资源资产离任审计，继续加大对土地出让收支管理、建设用地审批征收供应和耕地保护等情况的审计监督。通过审计，推动相关制度建设和深化改革，促进加强土地出让收支管理，提高资金使用效益和土地节约集约利用水平，切实保护耕地，切实维护粮食安全和促进经济社会可持续发展，充分发挥审计在国家治理中的基石和重要保障作用。