审计机关行政执法中存在问题的思考

【关键词】： 审计执法   依法审计  独立性  监督职能   审计结果   地方政府   执法环境   审计法  通报  法制观念  法制宣传

【概    念】：审计执法是指审计机关及其审计工作人员根据国家法律法规，依法对被审计单位财政收支、财务收支以及其它有关经济活动进行监督检查的过程。它渗透于审计监督工作各个方面，贯穿在执法控制过程各个环节，是审计发挥较高层次经济监督职能作用的具体体现。加强审计执法，目的是为了提高审计质量，强化审计监督职能，严肃财经纪律，保证新时期党的路线、方针、政策的贯彻落实，维护国家财政经济正常秩序。

        审计的基本特点包括审计的本质和基本特征两个方面。第一点是审计的本质：是一项具有独立性的经济监督活动。审计本质具有两方面涵义：其一是指审计是一种经济监督活动，经济监督是审计的基本职能；其二是指审计具有独立性，独立性是审计监督的最本质的特征，是区别于其他经济监督的关键所在。第二点是审计特征，审计与经济管理活动、非经济监督活动以及其他专业性经济监督活动相比较主要具有以下3点基本特征。其一独立性。独立性是审计的本质特征，也是保证审计业务顺利进行的必要条件。其二权威性。是保证有效行使审计权的必要条件。其三公正性。审计的公正性，反映了审计工作的基本要求。

【摘    要】：一、  审计执法中存在的问题　　

(一)  审计体制方面：行政干预现象和地方保护主义仍然存在等

(二)  审计业务方面：审计手段单一，取证不充分

(三)  审计人员方面：执法人员综合素质亟需提高

（四）审计监督职能方面：审计监督职能被弱化，没真正落到实处

（五）审计结果公开方面：审计结果透明度低

二、完善审计执法的建议和措施　　

(一)  完善审计法规体系，约束各级领导过度行政干预，提高审计独立性

(二)  注重审计程序，提高审计质量。

(三)  加大审计经费投入，优化审计执法环境

(四)  提高审计人员综合素质，增强法制观念。

(五)  强化审计监督职能，确保审计监督落实到位

（六）强化通报，增强审计结果透明度

（七）炼好内功，强化各项审计事务管理

随着我国社会主义市场经济的发展，审计越来越受到人民群众的关注和重视。政府审计机关可以更好地通过依法审计为维护国家经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济的健康发展等做出贡献。但是随着经济体制的深入和执法环境的变化，基层审计机关在审计执法中出现了不少新情况和新问题，影响了审计工作的质量，制约了审计工作的发展。

一、  审计执法中存在的问题　　

(一)  审计体制方面：

1.行政干预现象和地方保护主义仍然存在

        按照《宪法》和《审计法》规定，我国审计机关实行双重领导制，即地方各级审计机关在行政上受本级人民政府的领导，在业务上接受上级审计机关的领导，同时审计机关的人、财、物都掌握在当地政府手中，审计中对涉及到地方利益重大的经济活动违纪违规问题的查处，要请示当地政府，执行当地政府的决定。这使得在审计实践中，地方审计机关有时难以摆脱当地政府的行政干预，审计查处的问题有时不能依法处理，从客观上削弱了审计的执法力度，审计的独立性也难以得到保障。审计机关以及人员在审计执法中受到的行政干预往往层出不穷，例如审计对象的确定，由于领导'打招呼'后便进行了调整；对审计查出的某些问题，领导给予'关照'后，便减轻或放弃对问题的处理处罚等。

地方保护主义以一切是否对本地区、  本部门有利为标准，打着为地方经济服务、支持地方经济发展的幌子，干扰审计机关对地方各部门的审计工作。而审计人员在这种环境中，常常难以松开手脚，往往考虑到地方经济的发展与下次资金的争取问题，把本地区的大部分的违纪问题都隐瞒了下来。这种情况，短期看是维护了地方的利益，但是从长远看是有损地方形象的，而且审计机关本身也承担着一定的审计风险。

2.中央和省垂管至地方的行政事业单位和企业，地方审计机关无权实施审计，而上级审计机关对分布在地方的垂管机构往往顾及不过来，鞭长莫及，形成了审计监督的真空地带，使部分在地方的垂管单位得不到应有的约束与监督。
　　3基层审计机关对上级审计机关授权审计的单位，在审计中发现的违纪违规问题，按审计管辖权限无法对这种严重违纪行为进行纠正和处理。在这种状况下，审计的监督职能在某些领域难以得到真正的发挥。

(二)  审计业务方面：审计手段单一，取证不充分

审计人员在行使审计法赋予的调查取证权时，对不履行提供有关情况的单位和个人，缺乏相应强制性措施。在对被审计单位审计过程中，发现违法违规疑点需要延伸审计其他单位和部门时，对方若不配合，审计机关无强制性手段，往往贻误最佳取证时机，甚至造成审计中断，对有关事项无法查深查透，无法取得充分的审计证据。特别是许多单位涉及与民营企业、私营企业有业务往来，而民营企业、私营企业既不属于政府审计范围，又无其他法定手段，所以取证难度较大，从而加重审计风险，降低了审计质量。

　　(三)  审计人员方面：执法人员综合素质亟需提高

现代审计工作对审计人员提出了更高要求，审计人员应是“复合型”人才，既要精通会计审计业务，又熟悉法律法规，还要掌握计算机应用，了解其他行业专业常识。但是，部分审计人员专业知识老化，对现行会计业务、审计法规等学习掌握不够；法制观念不强，在审计事务中未严格遵守审计规范和审计纪律，凭老经验、旧办法实施审计工作，不能运用内控测评、内查外调、科学抽样等先进审计方法；运用法规不当，处理处罚裁量随意性大。近几年来，地方审计机关调入了不少新人员，而且大部分是刚刚毕业不具备多少实践经验的大学生，这些人一般都没有经过岗位培训就上岗，对审计理论基础知识、查账的方法技巧懂得不多，同时审计工作所依据的法律法规涉及到各行各业，非常繁杂，而且更新速度快，很多审计人员在审计中不能及时掌握，但是在综合素质不强的情况下相当一部人人员被派去执行审计任务，容易造成部分审计项目质量没保证的情况出现。

（四）审计监督职能方面：审计监督职能被弱化，没真正落到实处

监督是审计的本质属性。独立性是审计不同于其他经济监督最本质的特征，是审计的灵魂所在。《审计法》的颁布实施，为审计机关和审计人员独立行使监督权提供了坚实的保障，使审计监督有法可依。但在实际工作中，有些被审单位非但不积极配合审计，反而对审计设置层层障碍，进行干扰阻挠，不提供有关会计资料，对审计执法处理讨价还价，过分强调客观原因，千方百计为本单位的利益辩解；有的则找关系求朋友，希望能开后门；有的则干脆采取躲避不理睬的态度，迫使审计机关让步。一系列的原因，可能导致审计监督职能会流于形式不能落实到位。

（五）审计结果公开方面：审计结果透明度低

随着我国社会主义市场经济的进一步完善和民主法制进程的加快，人民群众对政府决策透明度的要求也日益提高，这在客观上要求我们进一步强化审计机关的通报、公告结果权，充分发挥国家审计的监督职能。从实际情况来看，地方政府审计工作的公布是较少的，审计工作的透明度不高，审计结果不能很好地向社会公布，这极大地削弱了公众对政府工作的监督作用。《审计法》虽然赋予了审计机关审计结果公开报告权，确定了审计结果公开报告的基本要求，但对审计结果的报告期限、形式、报告对象等的规定存在不足。审计结果文件是在审计报告基础上缩写加工而成，对于审计事项和事实的陈述过于简单，很难从中了解审计的全过程，而审计报告是审计组对审计机关的报告，属内部文件，不具备法律效力且不对外公布，但却要按法定程序征求被审计单位的意见，与正常的文件发送程序相矛盾。　

　　二、完善审计执法的建议和措施　　

(一)  完善审计法规体系，约束各级领导过度行政干预，提高审计独立性

  建立和完善审计法规体系，扫除审计监督的真空地带。加强对政府工作人员，特别是相关领导的法制宣传，确保工作人员认真学法用法，强化法律意识，严格依法办事，提高各级领导干部对审计工作的认识，从意识形态上减少各级领导对审计执法的行政干预。审计机关在日常执法中应正确处理好“情”与“法”的关系，正确而又充分的运用审计监督的各项权利，切实做到在审计检查的执法过程中，有法必依，执法必严，违法必究，正确处理在审计工作中出现的各种行政干预，在不影响审计工作的前提下，积极寻求本级党委和政府的支持，以及有关部门的积极配合，努力做到有法可依，秉公办事，扮演好自己“经济卫士”和“谋士”的角色。

(二)    注重审计程序，提高审计质量。一是遵守法定程序。审计程序是审计机构和审计人员从确定审计项目开始到结束的所有工作方式方法、步骤过程、顺序时限的总和。审计实践证明，只有严格按照正确、合理的审计程序进行审计，才能做到依法行审，才能有助于提高审计质量，防范审计风险，使审计工作循序渐进，有条不紊地实现审计职能和达到审计目的。因此，审计机关在审计执法过程中，必须严格依照《审计法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律法规和有关规章的工作程序和执法要求开展审计全过程的工作。二是提高审计质量。要将审计质量当作审计工作的生命线，在事实、证据、工作底稿、文字叙述、法律法规运用、定性及推理论证等方面，坚持客观公正、事实清楚、证据确凿、定性准确、逻辑严密。以严格的审计程序让审计对象佩服，以高质量的审计项目让被审计单位及有关人员信服。重点围绕提高审计质量开展审计工作。要把涉及民生的资金作为审计工作的重点，认真解决农民群众最关心、最直接、最现实的问题；要加强重点专项资金审计，促进规范项目管理，提高资金使用效益；要加强经济责任审计，促进各级领导干部依法行政，为党风廉政建设服务。
　　(三)  加大审计经费投入，优化审计执法环境。审计事业的发展人才是关键，在法制不断完善和配备一定人员的基础上，就必须加大审计经费投入，才能对现有审计人员进进行培训，才能有资金添置计算机和建立信息网络，才能培养出一支审计业务娴熟，又掌握信息技术，能独立开展计算机审计工作的复合型审计骨干力量，以提升审计工作质量和水平。各级财政部门应足额保证审计工作经费。
　　(四)  提高审计人员综合素质，增强法制观念。注重提高审计人员的业务素质，培养复合型人才，增强专业胜任能力。审计工作中要解决好工作繁重和学习任务繁重的矛盾，将专门培训和审计人员自学有机结合起来，既要加强审计会计业务知识培训，也要重视法律法规及其他专业知识的学习，全面提高审计人员的执法能力，增强审计人员的服务意识，为领导决策服务，为被审计单位服务；打破业务科室界线，选派有各方面专长的审计人员组成审计组，以应对复杂多变的现代审计实务一、审计执法的定义和特点  。加强审计人员的自身学习，使之自觉遵纪守法、严格执法。积极开展审计执法学习、执法宣传和执法教育，强化全员的执法意识，提高审计人员的职业道德水平，努力培养一支政治坚定、作风优良、业务精通、清正廉洁、爱岗敬业的审计干部队伍。

(五)  强化审计监督职能，确保审计监督落实到位

          审计监督职能是审计的关键所在，地方政府应加强审计监督，确保审计监督落到实处。党的十四大提出了“强化审计和经济的监督”的任务，社会主义市场经济体制建立过程中必须强化审计监督。为此，地方政府应根据本地情况制定与地方发展相协调的法规，尽快建立并健全与审计法律法规相配套的规章制度；进一步规范审计工作，赋予审计机关更多的权力，使审计各项工作规范化、法制化和科学化，要确保审计机关理直气壮地对经济活动进行审计监督。由于审计监督的职权是宪法和法律赋予的，审计部门依法对经济活动要敢于监督和善于监督，严肃审计执法，提高执法水平，使审计监督工作可以更好地促进当地经济发展。

（六）强化通报，增强审计结果透明度

    通报、公布审计结果，是我国审计机关依法享有的重要权限，有利于为地方政府宏观决策提供参考依据，也有利于社会公众了解相关情况，更好的通过社会舆论督促被审计单位加强经营管理。审计机关应定期向社会公开政府审计报告、公布审计结果，实行审计结果公示制度，自觉接受社会的监督，尤其是接受新闻媒体和人民群众的监督，增强审计监督工作的透明度，使社会各层面了解审计、理解审计、支持审计，让审计工作在阳光下开展。对存在重大违规问题或拒不执行审计决定的单位，可以通过在报纸、电台、电视台上进行曝光，尽力调动强大的社会舆论监督力量。做好审计成果的上报工作，争取政府对审计工作的关心和支持；注意向其他相关管理部门通报审计成果，信息共享，争取他们对审计工作的理解和配合。   

（七）炼好内功，强化各项审计事务管理

审计机关要炼好内功，加强执法主体、执法程序、执法文书、执法档案等各方面管理。规范执法主体，按照相关规定和要求及时对审计机关执法主体资格和审计执法权限进行年检审核，及时对审计人员执法资格进行年检，确保审计执法资格规范、有效；规范执法程序，加强制度建设和全员培训，确保审计执法行为做到程序合法、流程清楚、要求具体、期限明确、行为有效；规范执法文书，严格按照审计法、审计法实施条例和国家审计准则的规定规范使用审计执法文书，开展优秀审计项目评选活动，确保执法文书和行政处罚文书事实清楚、定性准确、处理处罚适当、表述清晰、用语规范；规范执法档案，对审计执法卷宗建立并实行审计组负责制，规范制作审计执法案卷，确保案卷要素完备、格式统一、材料齐全。