安徽：严字当头 规范举债

安徽省财政厅以严的要求和实的作风加快建立规范的政府举债融资机制，有力地支持了全省经济社会发展。

      罗建国

　　近年来，安徽省委、省政府高度重视政府性债务管理工作，见事早、行动快、举措实，为加强政府债务管理打下了坚实的基础。安徽省财政厅以严的要求和实的作风加快建立规范的政府举债融资机制，有力地支持了全省经济社会发展。

　　 依法依规管理重严

　　政府债务管理改革是财政改革的重头戏，推进过程中必须依法依规、严字当头，切实将地方政府债务关进预算制度的笼子里。

　　 超前谋划打桩固基。 为确保2015年安徽省地方政府债券顺利发行，安徽省财政厅未雨绸缪、超前谋划，组织市县财政部门对2015年拟发债项目进行摸排、统计和筛选，做好项目储备工作；认真研究借鉴中央代发地方政府债券的管理制度，制定了《关于自主发行地方政府债券初步工作方案》，初步确定自主发债需要开展的信用评级、组建承销团、确定债券的期限品种、建立管理制度、相关费用分担、还本付息等相关工作，并对每一项工作落实责任处室和完成时间。同时，密切跟踪2014年政府债务年度收入计划执行情况，以计划严格控制新举债规模，指导督促各地统筹安排项目融资，确保将债务规模和债务率控制在合理水平，为顺利启动地方政府债券发行工作奠定了基础。由于热身较早、准备充分，自2015年6月25日安徽省启动第一批发债工作，到10月27日完成最后一批发债任务，四个月时间分五批共计发行1294.1亿元地方政府债券，高效率、快节奏地打胜了这场安徽政府债券发行的攻坚战。

　　 清理甄别摸清家底。 对地方政府存量债务进行清理甄别，合理区分一般债务和专项债务，既是划清政府市场边界的重要举措，也是发行一般债券和专项债券的前提条件。财政部启动地方政府存量债务清理甄别工作后，安徽省财政厅有针对性地对市县财政部门、省直有关部门单位和省级政府融资平台公司、厅内有关业务处室开展三个层次培训，分类指导，对口帮联，同步推进；会同发改、人行、银监、财政部专员办等部门，在市县财政部门对存量债务清理甄别结果开展自查的基础上进行严格核查。通过开展核查工作，全省调减不属于政府债务的拖欠工程款、政府回购（BT）等应付款、银行业金融机构融资、企业债券等共计177.8亿元，基本摸清了安徽省政府债务家底。

　　 有保有压明确方向。 为确保债券资金使用效益得到充分发挥，安徽省着力在处理好债务管理与稳增长的关系上做文章。2015年年初，以省政府名义印发《关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（皖政〔2015〕25号），着力建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。管好用好地方政府债券资金，新增债券优先用于支持棚户区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设发展、城市地下管网建设改造、智慧城市建设等重大公益性项目支出；置换债券主要用于偿还清理甄别确定的到期债务本金，严格逐笔对应到存量债务项目；同时规定债券资金不得用于经常性支出。对市县政府举债实行限额管理，加强省级人大和市县级人大对同级政府举债的审批监督，严格将举债规模控制在上级下达的债务限额内。

　　 活学活用过程推新

　　地方政府自主发行债券在安徽尚属首次。面对改革新任务，安徽省财政厅不断探索创新，在实战中提升了债券发行的业务水平和工作能力。

　　 首用竞争性磋商开展信用评级。 安徽省财政厅按照既定工作部署，年初即启动2015年安徽省政府债券信用评级招标采购工作。财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）首次对竞争性磋商这一政府采购方式进行规范，省内政府采购领域尚无案例可循。在认真研究竞争性磋商的工作流程和优缺点基础上，该项目于3月20日成功开标，最终选择东方金诚国际信用评估有限公司对安徽省政府债券信用进行评级，评定结果认定为最高的AAA级，显示了市场对安徽省经济实力和偿债能力的认可。

　　 成立专家委员会提供智力支持。 为提高债券发行的专业水平，安徽省财政厅选择了中国建设银行、国开行、招商银行、国元信托、徽商银行等5家有代表性的国有商业银行、国家政策性银行、股份制银行、地方银行，确定1名从事债券发行方面的专家，组成安徽省债券发行专家委员会，为安徽省地方政府债券发行工作提供智力支持和决策参考。

　　 引入会商机制实现沟通“零距离”。 安徽省财政厅在地方政府债券发行工作中引入了会商机制，将会商工作从省直预算单位拓展到中央国债登记结算有限责任公司和安徽省政府债券承销团成员。主动加强与中债登的联系沟通，争取他们的指导和提醒，确保在发债各个环节不走弯路；加强与承销团成员特别是主承销商的深度交流，对各承销团成员能够承销的最大额度提前摸排，做到心中有数；综合考虑节约政府举债融资成本和承销商承销债券利益，积极推进债券发行利率市场化。

　　 稳扎稳打结果求实

　　2015年，安徽省财政厅从健全债券发行制度入手，一步一个脚印，每一环节都务求实效，形成一批打基础、利长远的工作成果。

　　 初步建立以政府债券为主体的举债融资机制。 安徽省财政厅把建立以政府债券为主体的举债融资机制建设挺在首位，着力建立和完善债券发行、兑付等方面的管理制度，用制度保证发债工作顺利进行。为做好公开招标发行债券工作，制定了《关于组建2015-2017年安徽省政府债券承销团的通知》《2015年安徽省政府一般债券招标发行规则》《2015年安徽省政府一般债券发行兑付办法》《2015年安徽省政府专项债券招标发行规则》《2015年安徽省政府专项债券发行兑付办法》；为做好定向承销方式发行债券工作，制定了《2015年安徽省政府置换债券定向承销发行簿记建档规则》《2015年安徽省政府置换债券定向承销发行兑付办法》，并会同中国人民银行合肥中心支行、中国银行业监督管理委员会安徽监管局印发《关于做好2015年安徽省政府置换债券定向承销发行相关事宜的通知》，研究制定债券承销协议、债券置换协议等规范文件，进一步健全安徽省政府债券管理的体制机制。

　　 有效防范和降低地方政府的债务风险。 通过公开招标和定向承销方式，安徽省2015年共发行地方政府债券1294.1亿元，其中一般债券986.3亿元，专项债券307.8亿元，圆满完成了全年发行任务。发债平均利率约3.4%，平均每年可节约融资成本70亿元以上，为全省筹措建设资金、降低融资成本、优化期限结构、防控债务风险、促进经济平稳健康发展起到了积极作用。特别是成功发行置换债券，将地方政府高息到期债务置换为低息长期债券，平摊了债务偿还风险、缓解了地方偿债压力、保证了资金链条不断，得到市县政府和财政部门的一致好评。

　　2016年是“十三五”的开局之年，政府债务管理改革任务艰巨。安徽省财政厅坚决贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，按照省委省政府推进供给侧结构性改革的部署和要求，充分发挥和利用好政府债务杠杆功能，进一步扩大发行规模，预计全年发行政府债券规模达到1500亿元左右，在坚决守住不发生系统性和区域性财政风险底线的基础上，努力开辟并畅通新常态下地方政府规范举债融资的新渠道。

　　(作者系安徽省财政厅党组书记、厅长)