关于审计权能分离改革的思考 陈芳辉（长沙市审计局）
27.01.2015 13:02
本文来源: 审计厅
| [摘 要] 本文以满足新形势下审计工作需要为出发点，阐述了实行审计权能分离的新型审计业务管理模式的主要背景及原因，并就长沙市审计局实行审计权能分离改革的实践进行了分析，提出了进一步推进审计权能四分离改革的建议，以期为审计机关创新审计业务管理模式提供有益借鉴。 范全诗 [关键词] 审计权能 分离 改革 思考 一、引言 国家审计机关成立三十年来，宪法赋予的审计职责履行越来越全面，审计机关内部机构和审计队伍日益壮大，审计的范围和深度也有了质的变化，在国家治理中发挥了“免疫”系统功能。但也应看到，审计工作仍面临不少挑战。如审计业务管理模式主流仍沿用国家审计成立时以传统“执法型”审计为基础的单一规范的审计业务管理方式，以审计机关业务部门为单元独立开展审计业务。这一审计业务管理模式，虽在过去的很长一段时间发挥了积极作用，但随着审计理念转变、审计方式革新、审计文化重构等一系列变化，却对审计工作形成了新的制约。特别是近几年，因服务党委政府决策需要，行业性审计项目、大型审计项目成为一种常态，审计理念从“执法”逐步向“服务”过渡，传统的审计业务管理模式已很难适应。基于此，各级审计机关也开始积极创新审计业务管理模式，如湖南省部分审计机关2005年开始试行的审计权能“四分离”改革就是一个典型代表，并取得了初步成效。笔者以湖南省长沙市审计局审计权能“四分离”改革为例，进行了一些探索性思考。 二、实行审计权能分离改革的主要原因 传统的审计业务管理模式，审计机关业务部门在实施审计时，往往需要单独完成审计计划、实施、审理、执行等全部的业务流程，是一种集权式的管理模式。就比如在小作坊里，一个产品的出来，是以工人个体为单位来完成，那么产品的质量和生产效率，就主要取决于工人的能力及数量，而一旦作坊订单业务大增，那么这个运行模式将会承担很大风险。实际上，审计业务管理模式也正面临着这一困境，改革成为迫切要求。 一方面是内部动因，传统审计业务管理模式面临挑战。以长沙市审计局为例，在实行审计权能四分离改革之前，审计业务管理实行统一领导、分级负责制，即由各审计业务部门在各自划定的审计对象范围内提出安排意见，再由办公室汇总编制，然后再分给各审计业务部门组织审计组实施审计，并由业务部门负责审计质量复核以及审计执行，最后由法规处进行合法性审查和质量检查。这种管理模式是以“执法型”审计为基础的，与现行的“服务型”审计理念存在根本上的差异，主要存在五个方面的问题：一是审计计划管理具有明显的封闭性和内循环性。审计计划的提出更多处于审计业务部门自身的经验判断、主观意愿，甚至某种利益驱动，项目分散、随意性较大，致使审计计划缺乏宏观性，且易造成交叉重复审计，不利于提炼审计成果，对党委政府宏观决策的服务参谋作用不明显。二是单兵作战式的审计实施方式不利于审计资源统筹。审计业务部门提出审计项目计划后，仍由该部门组织实施，缺乏必要的目标控制和成本控制，审计资源的整合度较低。若开展行业性审计或大型审计项目，人、财、物统筹协调难度较大，工作效率不高。三是审计质量风险难以控制。因高度集权的审计业务管理模式，使得审计审理成为一种审计业务部门内部的审计质量复核，审计自由裁量权缺乏必要内部监督和控制。同时，审计业务部门因内部业务环节过多、作业线过长，使得部分环节形同虚设，审计质量风险不容忽视。四是审计整改难以深入持久。审计权能四分离改革之前，长沙市审计局平均每年开展的审计项目在60个左右（不含政府投资审计项目），每个业务部门每年大概要完成7个左右的项目，审计整改任务非常艰巨。因没有专门的审计执行机构，审计业务部门下达审计处理处罚决定后，往往没有足够的精力和时间去跟踪督促整改，审计建议得不到充分采纳，部分移送事项得不到应有的回应，审计成果运用不理想。五是无法满足新形势下审计监督全覆盖的需要。党的十八届四中全会《决定》指出，“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任情况实行审计全覆盖”。审计署也正式提出了实现有深度、有重点、有步骤、有成效的审计监督全覆盖的要求。那么，有限的审计人力资源与审计全覆盖的矛盾怎么解决呢？在现行的审计体制下，扩大审计队伍显然不现实，购买社会服务虽然是一个途径，但在法律和实际操作中也有其局限性，内部的矛盾还得从审计机关内部业务管理上着力。这就回到我们之前讲到的小作坊的例子，要增加订单业务量，不扩大作坊，怎么解决人力不足的问题了。我们不妨借鉴市场的管理方式，采用“流水线作业”来提高效率和质量。也就是说，把审计权能进行分离，通过各个环节的有效控制，来实现整体效率和质量的提升。传统审计业务管理模式的内在矛盾是推动实行审计权能分离改革的主要动因。 另一方面是外部催生，审计环境变迁提出的变革要求。审计环境构成了审计存在与发展的空间。当前，与审计相关的政治、经济、法律环境都发生了深刻变化，审计权能四分离是应时之举。一是就政治环境而言。党的十八届三中全会要求，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。习近平总书记强调，要发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。党的十八届四中全会更是首次将审计监督作为强化对行政权力的制约和监督的八大监督体系之一，审计监督的职责定位更加明确。“打铁还需自身硬”，如何适应新要求，更好地发挥审计监督作用，必须实行分事行权、分岗设权、分级授权，进而对审计监督权进行适度分解和相互制衡。二是就经济环境而言。随着改革的深入，政府财政支出范围和结构发生了明显变化，审计的对象范围、目标任务、方式方法也应随之调整。审计关注的重点已从单纯的财务收支情况，向财政预算执行情况、政府重大投资项目、领导干部经济责任履行情况、民生及专项资金等方面转变。审计不仅要关注财政收支的真实性、合法性，还要关注效益性；不仅负有监督微观经济活动的责任，更要从宏观上、体制和机制上提出审计建议和意见，促进完善制度、规范管理。在这种环境下，审计权能四分离可以说是不得不为之举措。三是就法律环境而言。党的十八届四中全会在我们党和国家历史上第一次专门就全面推进依法治国作出决定，这对我国的法律环境必将产生重大影响。《决定》要求，“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”。这就要求在现行地方审计机关双重领导体制下，强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障方面实行统一管理。可以看出，计划、实施、审理、执行等审计权能的分离，正是顺应了强化上级审计机关业务领导的需求。 三、审计权能分离改革的实践经验及效果 审计权能分离改革虽近年才开始探索，但已有一些较为成功的作法。比较典型的，如湖南省审计厅、湖南省长沙市审计局、湖南省常德市审计局、山东省济宁市审计局等实行的“四分离”审计业务管理模式，且取得了良好效果。下面，以长沙市审计局审计权能四分离改革为例进行分析。 （一）审计权能分离改革的实践。2011年7月，长沙市审计局开始筹备审计权能分离改革，经报长沙市政府同意，新设置了审理处、审计执行处，初步确立了计划、审计、审理、执行相分离的审计业务管理模式。2012年底，长沙市审计局正式推行审计职权分离改革，新修订并出台《长沙市审计局审计业务控制规定》，明确了在“四分离”的审计业务管理模式下，将原集中于一个审计业务部门的计划、实施、审理、执行等职能，交由审计执行处、审理处、审计业务部门等不同部门分别实施，最后由法规处负责审计业务质量检查和监督。 一是设立审计执行处。负责审计计划、执行，具体包括：建立被审计对象基本情况数据库；制定、调整、下达中长期和年度审计计划，组织检查年度审计计划和办理授权审计计划完成情况；审计成本管理和审计项目招标工作；审计结论性法律文书的送达和审计决定的执行；审计移送处理事项和审计建议事项以及自行纠正事项的跟踪落实；检查督促落实被审计单位对审计查出问题的整改；办理申请法院强制执行事项；审计执行情况的统计分析；审计执行事项数据库的建设及维护工作；指导全市审计机关的审计执行工作等。 二是整合审计业务机构。2012年底，长沙市审计局取消经贸审计处，新成立国有资产审计局，至此形成了财政审计处、金融与社会保障审计处、行政事业审计处、国有资产审计局、农业与资源环保审计处、外资运用审计处、经济责任审计局、政府投资审计处等八大审计业务部门，分别组织开展相关领域审计项目的审计，包括审计实施方案制定、调查了解、审计实施、出具审计报告等，实现了既有分工又有统筹配合的审计机制，为审计查证职权的全面履行奠定了坚实基础。 三是设立审理处。负责对审计业务处室移交的审计资料在事实、证据、定性、审计处理处罚、审计程序、审计评价、审计建议等方面进行审理并提出书面审理意见；组织召开审计业务会议；草拟审计报告以外的其他审计结论性文书；指导全市审计机关的审计复核和审理工作等。 四是设立法规处。审计权能分离业务管理模式的有益补充，起再监督作用，主要负责组织实施审计项目质量检查，加强审计业务内部监督；会同办理重大审计质量问题的调查处理工作，提出审计质量责任追究意见；核查社会审计机构对依法属于审计监督对象的单位出具的相关审计报告等。 同时，为保障审计权能分离的成功实施，长沙市审计局通过近两年的探索，也出台了一系列配套制度，规范审计权力运行，防范审计风险。在审计计划环节，建立了审计对象数据库，试行了按需求立项机制，并出台了《长沙市审计计划统计工作管理办法》，加强审计计划统计工作。在审计实施环节，根据权能分离改革的实际需要，出台了《审计现场管理办法》等制度，并提请长沙市政府出台了《长沙市预算执行情况审计监督实施办法》、《长沙市政府投资建设项目审计监督办法》等文件。在审计审理环节，出台了《审理操作规程》、《审计移送处理事项管理办法》、《行政处罚自由裁量权实施办法》、《行政处罚自由裁量权基准》等制度，并建立了审理业务会议制度。在审计执行环节，提请市委办、市政府办出台了《长沙市审计结果运用办法》，进一步促进和规范审计结果的运用，在制度上确立了“审计督促、专项督办、联合督查、绩效考核、人大监督、巡查监督”构成的“六维”审计整改体系，多个监督职能部门形成合力，有效促进审计整改。 （二）审计权能分离改革的效果。长沙市审计局从职能部门的重置和权力划分上，构建审计权能分离的新型审计业务管理模式，初步实现了审计权力由过度集中方式向审计决策、执行、监督分权制方式的转变，有效规范了审计监督权的运行，提高了审计质量和效率。 一是审计计划管理更加科学。实行审计权能分离改革后，新的审计业务管理模式将审计计划工作从多个部门集中到一个部门、从封闭状态转向开放状态，根据外部需要，统筹编制审计工作计划及长期规划，使得审计立项更具针对性、整体性和动态性，更加有利于综合性审计成果的开发和运用，更好地服务地方经济发展。如实行审计权能改革后，长沙市审计局每年重点安排2-3个经济开发园区审计项目，初步实现了对园区的审计全覆盖，查处了突出问题，提出的审计建议更具宏观性，为市委市政府推进园区改革提供了重要参考和依据，得到市领导高度评价。 二是审计资源整合更加有效。审计权能分离业务管理模式下，以审计项目为载体，审计资源得以从原来的各个处室解放，更加有利于统一调度、优化整合，打破了传统的业务处室分工界限，分工细作和协作性加强，更加有利于开展大兵团作战。如在2013年全国政府性债务审计等审计署安排的大型审计项目中，长沙市审计局统筹全局审计资源，并对审计计划实施时间、审计人员安排进行整体调度，实现了上级任务与自定项目的同步开展、多线推进。2013年，长沙市审计局实行审计权能改革后的第一年，完成审计项目1006个，同比增加13.3%，查处违规金额33.4亿元，同比增加642.2%，移送重大案件线索13起，同比增加333.3%，核减投资额28.6亿元，同比增加3.6%，审计成效明显增加。 三是审计权力运行更加规范。设置专门的审理机构，解决了处室自己审理自己出具报告的弊端，且由专门的审理人员弥补原来兼职人员复核的不足，不仅增强了审计复核的可靠性，也统一了审计处理处罚的标准和尺度，既从机制上保障了廉洁从审，也倒逼了审计质量的提高。长沙市审计局2013年度开展的《长沙经济技术开发集团有限公司2012年度资产负债损益审计》、《长沙市城建档案馆冯某某任期经济责任审计》等两个审计项目被湖南省审计厅评为“优秀审计项目”。 四是审计问题整改更加务实。由专门执行机构督促被审计单位落实审计建议，执行审计决定，或者将审计发现难以整改、屡审屡犯的问题进行分类，联合其他监督部门共同督促审计整改，促进规范管理，建立健全制度，完善体制和机制。据统计，实行审计权能分离改革两年来，长沙市审计局共发出审计决定37个，移送重大案件线索25起，提出审计建议催生新制度20余项，一大批审计发现的问题得到有效整改。 （三）审计权能分离改革的启示。从长沙市审计局的实践来看，审计权能分离改革虽取得了一定成功，但也面临着不少挑战和困难。 一是新的业务管理模式与传统理念的冲突。业务管理模式的创新和改革，是基于服务型审计的理念而产生的，与传统的执法型审计的理念有着明显的区别。业务管理模式的改革，从原来审计执法，到现在开展服务宏观决策的审计监督，审计作用发挥的层次更高，需要从体制机制和制度层面，提出更多具有针对性的科学的审计建议和意见；从原来一个处室可以完成审计计划、审计实施、审计报告撰写与复核、督促审计整改等全部审计流程，到现在却需要多个部门协同作战，程序由内到外，环节控制更加严格，审计人员固有的习惯和思维急需作出改变和调整，这给审计人员带来了诸多困惑。 二是审计权能分离与审计机关职能机构配置存在矛盾。从长沙市审计局实行审计权能分离改革的实际情况来看，该局虽将审计权能进行了“四分离”，但与权能相匹配的职能机构设置方面，计划、执行这两项权能均由审计执行处履行，这样的模式优势主要是更有利于督促计划任务和目标的实现，更有利于审计计划环节与审计执行环节的互动；而弊端主要是权能分离不够彻底，因计划和执行工作量大，使得一个机构难以做到集中精力，比如执行的部分权能不得不在一定程度上仍旧依赖业务处室完成，存在一定的风险。 三是审计权能分离改革相关配套制度不完善。审计权能的分离，使得各个环节的工作既独立又统一，如何使得各个环节职责履行更加规范化、制度化，关键还在于完善配套制度。机制改革伴随着制度创新，实践表明，审计权能分离后，新的业务控制制度需要修订和完善，另外在审计计划安排、审计现场管理、审计时效控制、案件移送事项管理等方面也急需要出台新的细则和制度。 四、进一步推进审计权能分离改革的思考和建议 （一）树立以服务为导向的现代审计理念。理念是行动的先导。推进审计权能分离，首先要在转变审计理念上进行突破。一方面要树立服务改革发展、服务改善民生的审计理念，跳出“就审计论审计”的本位思想，更加注重需求导向，将政府关注、群众关心的热点难点问题审深审透，为政府决策提供重要参考依据，更好地维护群众利益；更加注重问题导向，以从根本上解决体制、机制和管理等相对宏观层面突出问题为主要目标，自觉把审计成果与服务地方经济社会发展相联系，促进深化改革。另一方面要转变审计工作重心，着力从“关注资金安全”向“关注资金与关注政策、制度建设和效益并重”转变，从“偏重个案监督”向“重视分析共性问题”转变，从“事后监督”向“事前、事中、事后全过程监督”转变，从“发现和揭露问题”向“促进解决问题”转变。通过审计理念的转变，引导审计人员打破思想禁锢，主动适应新形势发展需要，为推进审计权能分离改革在思想上凝聚向心力，保障审计权能分离改革的有序推进。 （二）明确审计权能的主要构成及其之间关系。审计权能的界定是实行审计权能分离改革的基础条件。从审计业务工作的性质及流程来划分，审计权能大体可以分为计划、实施（或查证）、审理、执行四个方面，这也是目前审计机关探索权能分离改革的一个主流方向。从长沙市审计局的实践来看，将审计权能分为计划、实施、审理、执行四个环节，比较清晰，既保证了审计权能各环节的独立性，也便于审计业务全过程的管理。“计划”主要包括审计项目计划制定等权能，是“龙头”也是主线，贯穿于审计全过程，在业务管理模式中处于核心地位；“实施”主要包括审计实施方案制定、调查了解、审计实施、出具审计报告等权能，是审计“计划”的实施环节，在业务管理模式中处于主体地位；“审理”主要包括对审计资料的真实性、合理性提出审理意见，出具除审计报告以外的其他结论性文书等权能，是审计质量和风险控制的重要一环，在业务管理模式中起到把关的作用；“执行”主要包括结论性文书的送达、审计决定执行及督促审计整改等权能，是审计发挥保障和监督作用的“拳头”，是审计目标实现的关键环节，直接体现审计业务管理成效。因此，在推进审计权能分离之前，应结合地方工作实际，合理划分和界定审计权能，确保在审计权能重置上形成互相制衡、互相促进的局面。 （三）建立健全与审计权能相匹配的职能机构。分权设岗，建立与审计权能分离相适应的职能机构，是解决传统审计业务管理模式下权力过于集中的弊端，保障审计权能分离改革顺利进行的重要途径。通过审计机关内部机构的重组，新设立计划部门、审理部门、执行部门，与传统审计业务部门并列，分别履行与计划、实施、审理、执行等四项审计权能相对应的职责，在职能与职权两个层面形成相互制约又相互协调的运行机制，从而压缩审计执法的弹性空间和模糊地带，将审计执法只有裁量权控制在科学合力的范围内。 （四）进一步规范和精简审计业务管理流程。审计权能分离改革后，审计权能细分成了四个环节，每一个环节相对独立，那么必然要有一个相对独立的工作流程，从而形成整体的审计业务流程。这与传统的审计业务管理模式相比，流程控制更加具体，对审计时限的要求非常高。因此，要进一步规范和精简业务操作流程，针对每一个环节，制定相应的操作规程或流程图，使审计业务管理运行更加顺畅，提高审计效率。 （五）健全审计权能分离改革相关配套制度。要建立健全审计业务控制制度，进一步明确审计权能分离后各职能机构的职责和定位，重点完善各个环节的控制制度，为审计权能分离改革提供制度保障。如在计划环节，要建立健全审计计划管理办法，明确计划制定的原则和程序，杜绝计划的随意性；在审计实施环节，要建立健全审计现场管理办法、审计自由裁量权基准等制度，加强审计现场控制，保证审计人员在审计现场及时发现问题、依法反映问题；在审理环节，要建立健全审计业务会议制度，提高审理质量和效率；在执行环节，要建立健全审计结果运用办法、审计案件移送事项管理办法等制度，推动审计整改工作制度化、规范化，防止屡审屡犯问题的出现。同时，在审计时效控制、审计质量检查和责任追究等方面应加大力度，完善相关制度。（陈芳辉） 参考文献： [1]唐会忠.审计权能“四分离”探索依法行政新途径[J].中国审计.2008. [2]刘颖.“四分离”审计业务管理模式探析.审计署门户网站.2011. [3]张贵虎、岳亚东.审计质量问题存在的问题及对策[J].中国审计.2014 [4]后小仙、徐德祥.基于项目型政府的国家审计机关绩效管理模式构建[J].审计文摘.2014. | （本文内容仅为作者个人观点，不代表任何审计机关和本网站的观点，未经许可，不得转载） |
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