关于预算稳定调节基金的思考

引言:我国从2007年开始设立中央预算稳定调节基金，经过逐步发展完善，目前已经成为政府预算的重要组成部分。2014年颁布的新修订的《预算法》第四十一条设置预算稳定调节基金，第四十二条预算结余资金管理，第六十六条超收收入使用，第六十七条预算调整情况，都出现了预算稳定调节基金的内容。笔者结合工作实践，谈一下我国设立预算稳定调节基金的背景、意义以及工作中遇到的问题及建议。

关键词：预算稳定调节基金

一、我国设立预算稳定调节基金的背景及意义

（一）设立背景

1994年分税制改革以来，我国财政收入能力稳步提高，财政超预算收入由个别年度的偶然现象逐渐向常态化发展。财政超预算收入带来一系列问题：一是年底突击花钱，财政支出进度不平衡。财政支出进度呈现“前低后高”的走势，年底支出较多，资金使用的规范性、效率性难以保障。二是超支现象与超收形成相互递进的循环关系，不利于财政可持续性。一方面，各级政府只是在年底将超收收入安排使用情况向人大常委会作书面报告，不经过人大及其常委会的审查，形成超预算支出，另一方面，地方政府为扩大超支自由裁量权而有意低估年初预算收入，这又促进地方政府超收的形成。三是财政超收现象的长期持续存在，反映出政府预算编制的不科学、不规范，预算约束机制的弱化。四是逐年将大量的预算超收资金结转下一年预算，因宏观经济政策调整中形成的一次性、政策性等超常规增收因素,影响了下一年预算编制的可预测性和准确性，预算编制缺乏必要的科学性和执行力。

（二）我国设立预算稳定调节基金的重要意义

1.是新常态下实现预算平稳运行的重要手段之一

经济决定财政，经济高增长则带动财政多收“三五斗”，反之亦然。然而，由于支出项目相对固化，支出盘子越来越大，过去通过高增长来平衡高支出的传统平衡方式已不适用于当前经济新常态下的平衡。“随着经济发展进入新常态，受经济因素和政策因素叠加影响，财政收入会出现下降，新增的可用财力将十分有限,这与财政支出刚性需求之间的矛盾逐步加大，而民生财政又要求对民生支出的投入加大，因此保持公共财政收支的稳定与适度增长就具有政治和经济意义。通过政府预算收支以实现“逆”经济周期的调节是保证财政政策连贯性和稳定性的主要财政手段。而预算稳定调节基金的主要功能是调节预算收支，使之避免大幅度波动，实现预算的平稳运行，其作用在此凸显。

2.是连接中期预算与年度预算的重要桥梁和纽带

新《预算法》中明确提出建立跨年度预算平衡机制，打破了年度平衡的制约。年度预算通常以一年为限进行预测，容易忽略对未来经济发展趋势的预测，往往重投入、轻产出，弱化了预算的预见性和绩效性，与政策和规划的联结也不足。而中期预算是指财政部门会同政府各部门在分析预测未来3至5年重大财政收支情况，考虑到规划期内的一些重大改革、重大政策的基础上，编制形成的跨年度财政收支方案。将年度预算放在整体的视角下管理，以长期平衡替代短期平衡，弥补了年度预算的短期缺陷。

由于预算稳定调节基金具有“以丰补歉，以盈填亏”的特点，政府可以根据经济形势进行逆周期调节，稳定年度预算收支，防范财政风险，实现滚动、长期的预算平衡，使预算更具有连续性和前瞻性，更符合财政管理的需要，更好的为经济发展服务。

二、预算稳定调节基金的来源

根据2014年新修订的《预算法》、《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）及《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号），预算稳定调节基金的来源为：

1.各级一般公共预算年度执行中的超收收入。

2.各级一般公共预算两年及以上的结转资金，应当作为结余资金管理,补充预算稳定调节基金。

3.政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入的30%的部分,应调入一般公共预算统筹使用，补充预算稳定调节基金。

4.各级政府预算周转金额度超过本级政府预算支出总额的4%规定比例，应补充预算稳定调节基金。

5.各地政府批准的其他收入。

三、预算稳定调节基金运行中的矛盾和限制

（一）预算稳定调节基金的功能未有效发挥

对于经济薄弱的地区，经济增长乏力，为加快地方经济发展，政府会采取加大政府投资，采取零地价甚至负低价的方式进行招商引资，分年度返还企业税收和土地出让金，再加上民生财政的刚性需求等，地方政府不得不将当年财政超收收入在当年直接花掉。而对于财政运行态势良好又连年超收的地区，预算稳定调节基金补充量大于调入使用量，基金规模不断增大，加上近几年财政存量资金的清理，进一步的加大了预算稳定调节基金的积累，反映了在财政收入稳步增长地区，预算稳定调节基金的储备功能大于调节作用。

（二）没有对违规操作预算稳定调节基金的处理处罚依据

《预算法》第九十二条  对违反法律、法规规定使用预算稳定调节基金、超收收入的行为责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。并没有对不按预算稳定调节基金来源规定进行操作的行为承担法律责任，设立预算稳定调节基金的效果大打折扣。如：有的把公共预算的全部结转资金转入预算稳定调节基金，对超过2年未分配到部门的专项转移支付结转资金未交回上级政府、对分配到部门超过2年项目未实施的专项资金收回本级财政未重新安排而全部转入预算稳定调节基金等行为如何处理没有明确规定。

（三）规模限制，年底突击花钱没有得到有效遏制

国办发〔2014〕70号文规定，合理控制预算稳定调节基金规模，预算稳定调节基金编制年度预算调入后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的5%。超过5%的，各级政府应加大冲减赤字或化解政府债务支出力度。该规定是为了充分发挥预算稳定调节基金弥补财政赤字，平衡预算的功能，而对于财政运行良好，预算稳定调节基金规模大，财政赤字、债务少的地方政府来说，5%的规模不能遏制年底突击花钱的现象。有的地方政府还会通过隐瞒收入、虚列支出等违规行为进而控制预算稳定调节基金规模。

（四）与相关法规不衔接

一是国办发〔2014〕70号文规定，政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入的30%的部分,应调入一般公共预算统筹使用，补充预算稳定调节基金，明显超出政府性基金的使用范围，打破了政府性基金专款专用的原则，而法律层面却没有更加明确的规定与预算稳定调节基金进行衔接。二是新《预算法》第六十六条规定，各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各地财政超收收入要年底才能确定具体数额，根据具体情况冲减赤字后，记入预算稳定调节基金。而预算编制规定下年的预算在当年的10月底要基本确定。这样当年的超收收入最快也要等到第三年才能调入使用，造成大量资金躺在国库睡大觉，而同时,各级政府又不得不变相举借各种债务,两者矛盾。

四、完善预算稳定调节基金的建议

对于预算稳定调节基金运行中存在的矛盾和限制，建议：

（一）进一步加强预算管理。要不断提高预算编制的科学性、合理性、准确性。建立完善收入预测模型，更加准确地测算财政收入数额，压缩超收收入规模，使更多的财政资金在年初预算中安排使用。预算编制加强事前论证，防止不具备实施条件的项目安排大量的财政资金，对于连续性的项目，科学编制项目滚动预算，按进度安排年度支出预算，提高预算的可执行性，提高财政资金的使用效益。

（二）制定预算稳定调节基金管理办法。2014年，新修订的《预算法》已经把预算稳定调节金纳入预算管理内容，需要进一步在行政法规或部门规章层面完善预算稳定调节基金的法规、制度，保证权威性和法律约束力。法规、制度要对基金的性质、募集、使用规则、审批程序、监督管理及法律责任等进一步规范，将预算稳定调节基金的规模设定在一个合理的范围内。各地政府根据该管理办法制定具有实际可操作性的实施细则，增强基金运行的透明度、稳定性及连续性，更好的发挥基金的作用。

（三）做好法规规制的衔接，及时发挥财政资金的使用效益。在政府性基金与预算稳定调节基金方面做好衔接，进一步完善《政府性基金管理暂行办法》，明确政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分要转入预算稳定调节基金，在发挥预算稳定调节基金作用同时，充分利用好财政资金，避免闲置浪费。

（四）审计部门要做好审计监督工作。全国各级审计机关要关注基金的筹集和使用，加强对基金支出项目使用和管理的监督检查，使基金管理更加规范化、法制化、透明化和民主化，充分发挥基金的使用效益。