楼继伟：加快建立全面规范公开透明的现代预算制度

9月9日下午，财政部部长楼继伟就预算法修改有关问题接受媒体专访。他指出，预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

全口径预算写入新预算法

谈到全口径预算管理，楼继伟指出，近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，把所有政府收支按照一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等分类全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。

为全面反映上述改革成果，新预算法做了如下修改：

一是删除了原法中有关预算外资金的内容，第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。

二是建立健全预算体系，第5条明确规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，明确四本预算是有机衔接的整体。

三是将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

建立跨年度预算平衡机制

谈到跨年度预算平衡机制，楼继伟说，由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，从而平衡状态出现差异就会成为常态，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全预算平衡机制。

对此，新预算法在总则第12条明确规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，并在之后的条款中进一步做出具体规定：

一是第41条规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。

二是第66条第1款、第2款明确，各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。

三是第66条第3款规定，省级一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

楼继伟强调，建立跨年度预算平衡机制为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间，也为硬化支出预算约束、科学理财、依法理财提供了制度保障。

财政转移支付制度有新规

谈到财政转移支付制度，楼继伟指出，实行财政转移支付制度是实现财力与事权相匹配的重要手段，也是财政体制改革的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。目前转移支付存在的主要问题：一是能够有效发挥调节作用、具有均等化功能的一般性转移支付规模偏小。二是专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散，导致过多干预地方事权、干扰市场资源配置，影响资金使用效率。同时，专项转移支付还存在着配套要求过多、资金下达不及时等问题。

为进一步全面规范转移支付制度，推动解决现实中存在的问题，同时也有效反映近年来建设公共财政、推行财政转移支付改革的成果，新预算法第16条、第38条、第52条等条款，从多个方面增加规定了财政转移支付制度的内容：

一是明确国家实行财政转移支付制度。

二是明确转移支付的设立原则和目标，规定财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

三是明确以一般性转移支付为主体，用以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用。

四是严格规范专项转移支付，强调按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时要求，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。

五是明确转移支付预算的编制方法。一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。

六是明确转移支付下达时限。规定转移支付分情况应在人大批准预算后30天、60天或90天内下达，以加快预算执行进度。

将预算公开实践成果总结入法

谈到预算公开，楼继伟说，公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。近年来，各级政府、财政部门以及各部门在推进预算、决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法第14条对“预算公开”做出全面规定，对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的法律要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注的事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。

楼继伟强调，这次修改预算法，将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，这是重要进步，意义重大、深远：一是有利于社会主义民主政治建设，是确保人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措。二是有利于从源头上预防和治理腐败，阳光是最好的防腐剂和消毒剂，预防腐败最有效的途径就是将政府置于透明环境中。将预算分配的政策依据、标准、结果全面、真实地向社会公开，能够有效避免暗箱操作。三是有利于提升财政管理水平。预算公开可以进一步促进依法理财、科学决策，促进各部门厉行节约、提高财政资金使用效益。同时，预算公开把政府的政策意图和激励方向告知社会，也有利于引导经济社会主体的预期和行为，优化提升财政政策效果。

给地方政府债务立新规

谈到新预算法对地方政府债务有关条款的修改，楼继伟指出，为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定：

一是限制举债主体，只能是经国务院批准的省、自治区、直辖市政府。

二是限制举债用途，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

三是限制举债规模，明确举借债务规模由国务院报全国人大或其常委会批准。省、自治区、直辖市在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。

四是限制举债方式，只能通过发行政府债券的方式举债，地方政府及其所属部门不得以其他任何方式举借债务，除法律另有规定外，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是控制债务风险，规定举债应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

六是明确违规举债的法律责任，规定违规举债或为他人债务提供担保的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

对改进预算控制方式作出新规定

谈到改进预算控制方式，楼继伟说，原预算法规定，预算审查包括收入、支出和收支平衡三方面的内容，重点是收支平衡。同时要求，预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。

根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法第48条规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。同时，为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法第36条第1款规定，各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；第55条第2款规定，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这就是说，支出预算变得更加硬化、刚性，而收入预算则从约束性转向预期性，收入管理更强调依法征收、应收尽收，这是与传统的预算管理方式最大的不同。

对细化预算编制提出更高要求

谈到细化预算编制，楼继伟指出，为了规范财政资金分配行为，硬化支出预算约束，加强人大对预算的审查监督，新预算法对细化预算编制提出了更高的要求：

一是第32条第4款明确政府收支分类科目，规定收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。

二是第37条第1款规定，各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。

三是明确预算编制要求。第46条规定，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出按其功能分类应当编列到项。

四是明确决算编制要求。相较于预算编制的要求，第75条第2款更进一步规定，在编制决算时，一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。

五是对转移支付的编制提出原则要求。第38条规定，一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。

完善国库现金管理

谈到国库现金管理，楼继伟说，2001年我国实施财政国库管理制度改革以来，央行国库单一账户余额不断增加，为开展国库现金管理奠定了基础。中央财政于2006年正式实施国库现金管理，主要采取商业银行定期存款，要求商业银行以可流通国债为质押，存款利率通过市场化招标形成。目前基本形成按月操作的常态化机制，有效提高了财政资金使用效益，降低了财政筹资成本，全面提升了政府资产负债管理能力。财政部目前正会同中国人民银行积极推进地方国库现金管理工作。

新预算法第59条第5款增加规定，各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额，对于做好国库现金管理工作将起到引导推动与法律保障作用。楼继伟表示，下一步将研究采取措施进一步完善国库现金管理。

实行国库集中收缴和集中支付制度

新预算法第61条增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。楼继伟说，这不仅是对我国十多年国库管理制度改革成果的充分肯定，也为下一步全面深化国库集中收付制度改革提供了坚实的法律保障。

他指出，在借鉴国际通行做法和成功经验基础上，2001年我国开始实施财政国库管理制度改革，目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。经过10多年的改革实践，目前国库集中收付制度已覆盖到我国县级以上各级预算单位和有条件的乡级预算单位，成为我国财政财务管理的核心基础性制度。实施国库集中收付制度不仅是我国国库管理现代化的重要标志，而且对于建立现代财政制度和促进国家治理能力和治理体系现代化也具有重要意义：提高了财政资金运行的安全性和效率，提高了财政资金运行的透明度，提高了预算执行信息的反馈速度，提高了财政资金调控能力，创新了政府购买服务的机制。

楼继伟表示，今后将根据新预算法规定，进一步深化国库集中收付制度改革，其中重点是推进乡镇国库集中收付制度改革，使这项改革“横向到边、纵向到底”。

编制权责发生制政府综合财务报告

谈到编制权责发生制政府综合财务报告，楼继伟说，这是国际上公共财政管理的发展方向。我国长期以来实行的是以收付实现制为基础的决算报告制度。决算报告制度对于反映政府及其组成部门预算执行结果发挥了重要作用。但是，仅实行决算报告制度无法完整反映政府拥有的各类资产和负债，以及政府的运行成本，难以准确反映政府财务状况，不利于有效防范财政风险，不利于监督和考评政府绩效。

十八届三中全会明确要求“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，此次新预算法第97条也增加规定，各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。这一制度对于加强政府债务管理和预算绩效管理，建立地方政府发债评级机制，强化财政监督，提高财政透明度等都有十分重要的意义。

目前，财政部正在研究起草《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，将对改革的总体要求、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤等做出规定。方案批准后，财政部将按方案确定的时间表和路线图积极推进此项改革。

加大责任追究力度

谈到新预算法在强化法律责任、严肃财经纪律、进一步增强预算法约束力方面的规定，楼继伟指出，原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，而且不够具体明确。为维护国家财经秩序，制止和惩处预算管理活动中的违法违纪行为，新预算法在原法的基础上，重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。

一是对违反预算法的规定进行预算调整、开设财政专户，违反规定设立政府性基金项目等六种违法行为追究政府及其有关部门负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的行政责任。

二是对政府及其有关部门、单位虚列收支、改变预算支出用途等六种违法行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。

三是对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

四是对政府有关部门、单位及工作人员以虚报、冒领等手段骗取预算资金、违规扩大开支范围、提高收支标准等各种违反财政管理规定的行为依法给予处理处分。

此外，新预算法第96条明确，违反本法规定，除了追究行政责任之外，构成犯罪的依法追究刑事责任。