财政部出台办法 地方一般债务和专项债务全部纳入预算管理

近期，财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》（以下简称《办法》），从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面，提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。

一般和专项债务分类管理  

我国新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）构建了地方政府举债融资新机制，并明确地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。

财政部有关负责人表示，将地方政府债务分类纳入预算管理，改变了以往一些地方政府通过融资平台公司举债后债务资金游离于监管之外的局面，有利于规范地方政府举债行为，实现对地方政府债务“借、用、还”的全过程监控，增强地方政府债务透明度，强化对地方政府债务管理的监督。

新预算法和《意见》明确地方政府举债采取发行政府债券方式，规范地方政府融资行为，改进财政管理，优化我国融资结构。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

根据新预算法和《意见》，《办法》明确将一般债务收支纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还；专项债务收支纳入政府性基金预算管理，主要通过政府性基金收入、项目收益形成的专项收入偿还。专项债务以对应的政府性基金收入、专项收入实现平衡。

据悉，财政部在2015年印发了地方政府一般债券和专项债券预算管理相关文件，指导地方做好地方政府债务预算管理工作。此次出台的《办法》，是财政部在系统总结地方政府债务预算管理制度办法经验的基础上，结合2015年以来地方政府债务管理新情况而制定的。

债务不能超法定“天花板”  

根据新预算法，2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议决议，明确了对地方政府债务实行限额管理，2015年地方政府债务限额锁定16万亿元。2016年，全国人大批准新增地方政府债务限额11800亿元，比上年增加5800亿元。

财政部有关负责人介绍，《办法》依据新预算法和有关规定，明确地方各级政府债务限额的确定依据和程序，要求地方做好限额管理与预算管理的衔接，保障地方政府债务余额不超过法定的“天花板”上限要求：

一是国务院确定各省级政府债务限额。《办法》明确，财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区债务限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。

二是省级政府确定省本级及各市县政府债务限额。《办法》明确，省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省级政府批准后下达市县级财政部门。

《办法》要求，各省、自治区、直辖市应当在批准的限额内举借政府债务，本地区地方政府债务余额不得超过国务院批准的地方政府债务限额。

债务全过程实行严格管理  

《办法》依据法律法规和现行财政管理有关规定，对地方各级政府执行本级人大批准的预算，举借、拨付、使用、偿还债务的全过程做出了明确规定：

一是债务举借。《办法》要求，省级财政部门根据预算调整方案、偿债需求和债券市场状况等因素，制定全省地方政府债券发行计划，有序做好债券发行工作，及时筹措债务资金。

二是资金拨付。《办法》明确，省级财政部门发行地方政府债券募集的资金，应当缴入省级国库，根据预算安排和还本计划及时拨付。省级政府代市县级政府发债募集的资金，由省级财政部门按照转贷协议及时拨付市县。

三是债券使用。《办法》强调，地方各级财政部门应当依据预算调整方案及债券发行规定的预算科目和用途，使用一般债券和专项债券资金。确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理。

四是债务偿还。《办法》要求，省级财政部门应当及时偿还全省、自治区、直辖市政府债券到期本金、利息等，市县级财政部门应当及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息资金。市县级财政部门未按时足额缴纳债券本息等资金的，省级财政部门可以采取适当方式扣回，并将违约情况向市场披露。

财政部有关负责人介绍，新修订的预算法实施以前，地方政府通过融资平台公司等企事业单位不规范地举借了大量存量政府债务，经清理甄别后已经纳入地方政府债务限额管理。这部分债务的还本、付息、余额变动依法应当纳入预算管理。

对此，《办法》要求，地方各级财政部门应当将非政府债券形式存量政府债务纳入本地区政府债务限额，实行预算管理。其中，债务人为地方政府及其部门的，应当在国务院规定的期限内置换成政府债券。债务人为企事业单位或个人，且债权人同意在国务院规定的期限内置换成政府债券的，地方政府应当予以置换；债权人不同意在国务院规定的期限内置换成政府债券的，不再计入地方政府债务，由债务人自行偿还，对应的政府债务限额由财政部按照程序予以调减。

据悉，自我国启动地方政府债务置换工作以来至2016年9月底，全国地方累计完成发行置换债券7.2万亿元。