摘掉社会组织的“官帽子”——来自安徽、山西的调研报告（上）
人民日报2015年08月12日01版
摘掉社会组织的“官帽子”
——来自安徽、山西的调研报告（上）
前不久，中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，引起社会广泛关注。“脱钩”过程中应该注意哪些问题？就社会组织来说，“脱钩”后又该如何适当“承接”政府职能？就政府部门来说，应该如何正确认识“‘脱钩’不脱管”？日前，记者奔赴安徽、山西，就上述问题进行了采访调查。
——编 者
社会组织不能是“二政府”
●推进机构、职能、人员、资产、党建和外事的分离
8月5日，记者驱车来到安徽合肥某居民小区。刚进小区，记者就诧异地问：“不是要去协会吗，怎么来这里？”
车停了，迎面来了两个人，他们都是企业老板，分别担任合肥市印刷协会的副会长、秘书长，其中一个曾是下岗工人，后来通过再创业，闯出一片天，也获得了行业认可。
协会的办公室设在居民楼一层，虽然只有60多平方米，但充满了内容：墙上挂着丰富的活动图集，客厅里摆着各类协会杂志，还有两名专职人员。“这都是靠协会经费。办公用房租金、专职人员工资也是协会自己出。”
这里就是合肥市印刷协会的办公地点，完全看不到政府的影子。合肥市印刷协会副会长李长福介绍，“我们的主管部门是合肥市新闻出版局。局里不仅没有对我们指指点点，反而让我们主动承接了部分职能，比如直接服务于协会会员企业的年审。”
变化正是来自于行业协会商会与行政机关的“脱钩”。早在2007年，合肥市就出台了行业协会管理办法，明确要求“政府各部门不直接参与或干预协会内部运作”，2009年进一步提出“无业务主管单位、无现职国家机关工作人员兼职、无合并账户、无合署办公”的“四无”和“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的“五自”原则。
近年来，行业协会商会迎来大发展，但社会上始终有一种说法，“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”，认为它们是“二政府”。在安徽省民政厅民间组织管理局局长高光权看来，“总体而言，我国的社会组织发展还处于初级阶段，前些年政府在推动社会组织发展方面发挥了重要积极作用，但依然呈现数量不多、质量不高的问题。时至今日，这种‘二政府’的关系与角色已经成为社会组织健康发展的障碍，也不符合现代政府的职能定位。”
共识已经形成，改革势在必行。一场“脱钩”风暴席卷全国各地。据山西省民政厅民间组织管理局局长吴建强介绍，早在2013年群众路线教育实践活动期间，山西省纪委牵头，省委组织部、省民政厅等部门配合，狠抓社团清理规范，以期实现人员、机构、职能、经费与党政机关的分离。
记者在山西采访时看到：
山西省某投资协会的秘书长正在面临一次抉择，要想继续当处长，就不能留在协会，两者不可兼得；
从顶头上司到指导单位，再到联系单位，山西省银行业协会与山西银监局之间正经历一场深刻微妙的关系变化；
原来社会组织开个年会，吃个饭，发个小纪念品，这个讲讲话，那个讲讲话，就交代了一年的工作。现在越来越重视内部章程建设，为会员提供的服务越来越多了，举办的活动也更有质量了……
“脱钩”不脱管、不脱责
“我觉得‘脱钩’就像是生态文明建设，为行业协会商会创造更好的发展环境。”高光权介绍，但是，一些习惯了依赖行政权力获取资源、按照行政命令开展工作的行业协会商会，对“脱钩”的积极性不高。“它们就像是长期躺在政府搭建的温床上，突然要撤掉这些床板，心里不愿意。‘脱钩’对于它们来说，也像是突然要下海游泳了，心里多少有些不适应乃至恐惧。”
一方面是行业协会商会的不适应，另一方面是行政机关的不愿意。尽管安徽、山西两地都出台了四类社会组织直接登记管理暂行办法，但是记者了解到，仍有一些政府部门和领导干部不愿意放弃既有的“奶酪”。
吴建强回忆，他2011年刚到民间组织管理局上任后，就遇到了一件头疼的事：一些社会组织活动不正常，连续两三年都不年检；该换届的不换届，清理规范起初很困难。
“一些超龄超届的会长年龄比较大，不配合，很难办。”吴建强说，单纯下个通知推进力度很有限，只好以民间组织管理局的名义挨个写信，上面贴着管理局长的名片寄给人家。“好些人还是有觉悟的，该换届就换届了。你不换届就不规范，不规范就没有生气，没有活力，完成不了行业协会应该承担的责任和义务。”
“改革之初，有些老干部不高兴，不同意辞退协会职务，甚至说，‘一旦我们辞职了，这些协会也会名存实亡，缺乏影响力了。’”合肥市民政局副局长曹晓红说，后来的事实证明，我们的社会组织“注销的很少，发展得更好”，甚至在今年的市政协会议上，社会组织成为一个新界别。
改革必须动真碰硬。同样是针对兼职问题，山西省明确要求，在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社团的领导职务和名誉职务，确因特殊情况需兼任社团领导职务的，必须按照干部管理权限严格审批。截至今年7月，全省市县已清退现任在职处级以上领导干部979人、清理超龄超届领导394人、注销和撤销行业协会学会498个。
根据《总体方案》，党建和外事工作的“脱钩”也是一项重要内容。但记者了解到，个别协会在党组织关系上有种“不知道娘家在哪”的感觉。协会拟成立一个党支部，但在主管部门“碰壁”了，因为“脱钩”了；被引到街道，结果被告知“你是省里的、市里的协会，安在我们小街道怎么可能，关系不顺”。
一番折腾，折射出“脱钩”可能出现的后遗症。“现在就有一些部门存在‘甩包袱’的心理。”安徽省民政厅民间组织管理局副局长王海礼说，“实际上，‘脱钩’是否真的意味着取消了主管部门的管理资格，是否意味着国务院相关条例对于主管部门的管理职责从此不再作数了，恐怕都不是。我们反而需要有这样的认识，即‘脱钩’不脱管、不脱责。”
顶层设计越完善，基层落实越到位
●尽快明确主管部门、行业协会两方面的“权力清单”
目前，安徽、山西两省都正在根据《总体方案》研究细化实施方案。“相比山西实践，文件精神有新要求，规定也更全面。山西此前的清理重点在于在职干部，《总体方案》还增加了对离退休领导干部在协会任职的明确时间限制。”吴建强说。
“顶层设计越完善，基层落实就越到位。我们希望中央能多一些配套政策支持。”高光权举例说，政府部门要“脱钩”不脱管，特别是针对当前很多社会组织力量弱的问题，急需加大培育支持。“能否利用办公用房改革的契机，将多余的房子建成社会组织孵化基地；另外，总体方案要求资产‘脱钩’、财务独立，那么针对社会组织经费保障难的问题，结合社会组织在孵化基地集中办公的实际，可否由多个社会组织共建一个财务中心，以此节省成本。这些都需要顶层的政策指导。”
“‘脱钩’不脱管”的另一层要义在于，行业协会商会与主管部门之间的职能界定。安徽省铜陵市律师协会负责人申平告诉记者，律师协会1998年成立，司法局局长亲自挂帅，经常出现权责不清、工作交叉，协会发挥作用有限；2001年，协会领导全部改由执业律师担任，协会发挥的作用越来越大。“这给我们的启示是，行政机关应重在宏观管理，为律协、律师发展提供良好的外在环境；律协的职能核心则是加强律师队伍建设。”
铜陵市民政局民管局局长杨宏斌深有同感，建议尽快修订完善社会组织登记管理相关法律法规，既进一步明确主管部门的管理职责，也要进一步明确行业协会商会的职能、权力、义务和内部治理等，通过两张“权力清单”的建立健全，确保行业协会商会既尽快摘掉“官帽”，更能充满活力。