清理“红头文件”，刷新治理方式

　　行政规范性文件——人们常说的“红头文件”，是指行政法规、规章以外，各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令。这些文件作为行政管理的依据，在行政权力的日常运行中扮演着重要角色，尤其是在法律法规尚不健全的情况下，发挥着规范行政管理、维护经济秩序、促进社会公平等重要作用。然而，随着时间推移，一些文件失去存在的必要，一些文件没有与时俱进，上下级文件、新旧文件不一致，这些情况都导致文件沉睡、生死无定论等问题。

　　李克强总理曾说：“坦率讲，咱们一些地方和部门，确实也存在‘糊弄’企业和老百姓的情况。明明发了新文件，却仍拿以前的旧文件来‘卡’人家。 ”不合时宜的旧文件一旦变成干事创业的“拦路虎”，就会严重侵害人民群众的合法权益，严重破坏党和政府的公信力。之前有媒体报道，在工程建设领域，除了依法依规设立的履约保证金、投标保证金、工程质量保证金及农民工工资保证金之外，各地设立的保证金多达24种，如考核保证金、文明施工保证金、施工进度保证金等等。如此多的保证金，显然都是不同地区、不同部门的“红头文件”要求设立的。这样的“红头文件”构成了不可小觑的“土政策”，抬高了制度性交易成本，抑制了发展的生机与活力。

　　对旧文件来一次大清理，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的必然要求。 2015年以来，国务院对新中国成立以来的国务院文件进行全面清理，到去年底已累计宣布失效995件国务院文件。中央政府率先垂范，释放了坚持依法行政、建设法治政府的强烈信号。安徽积极落实中央要求，对1952年8月省政府成立至2013年2月省政府印发的作为行政管理依据的文件进行全面清理。目前第一阶段清理工作已经完成。按照“文件内容与上位法、上级文件抵触，被新发布文件涵盖或替代，制定依据被废止或宣布失效，适用期已过，工作任务已完成，调整对象已消失的文件，一律宣布失效”的标准，对2001年至2013年2月省政府印发的作为行政管理依据的1384件文件，宣布失效804件。这是除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门的重要体现，也是深化“放管服”改革、加快行政管理制度“系统升级”的重要举措。

　　由于时间跨度大、涉及领域多、规定内容杂等因素，全面清理“红头文件”殊非易事。比这更难的是，要从清理“红头文件”转向清理“文件治理”方式。如果只清理各种文件，不刷新治理方式，就会陷入制定—清理—再制定—再清理的循环，不能从根本上解决治理难题。

　　所谓“文件治理”，是指主要依靠“红头文件”履行行政管理职能的传统治理方式。过去有一种说法，叫“黑头(法律)不如红头(文件)，红头不如笔头(批示)”。这种不正常的现象就是“文件治理”滋生的弊端，从一个侧面暴露了少数地方或部门权大于法的行政“潜规则”。告别“文件治理”方式，乃时代发展大势所趋。

　　从“文件治理”转向“依法治理”，不是不发“红头文件”，而是将其纳入法治化轨道。只有坚持以宪法和法律为准绳，才能充分发挥“红头文件”的积极作用，使之成为法的有效补充和规的重要配套。如果清理文件是从“存量”入手，防止旧文件“逍遥法外”，那么备案审查就是从“增量”入手，防止新文件“打破篱笆”。党的十八届四中全会《决定》提出，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这是维护法制统一、保障依法治理的治本之策。

　　“世易时移，变法宜矣。 ”全面清理“红头文件”是建设法治政府的一项基础工作，也是刷新治理方式的一个重要起点。各级政府都应行动起来，一手抓全面清理，一手抓备案审查，扎紧依法行政的“制度笼子”，坚决做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，持续推进政府职能转变，加快法治政府建设步伐，有力推动治理体系和治理能力现代化。