中国经济时报寻找可推广的改革案例 光伏扶贫又一项安徽创新走向全国
22.04.2015 12:20
本文来源: 扶贫办
一年后，2014年7月，孟凡生体会到同样的惊喜。“不要花一分钱，用电不花钱，还能卖钱，当然好。”孟凡生是合肥市长丰县杨庙镇十井社区人，在他看来，屋顶上的分布式光伏电站就是个“宝贝疙瘩”。“半年的时间里，我已经从一卡通上领到了1000多块钱电费，我老了，又是残疾，想挣一分钱都难。”孟凡生说。
2013年，安徽省合肥市在全国率先实施光伏扶贫。在学习合肥模式后，安徽另一国家级贫困县金寨县2014年在全县进行了推行。2014年11月上旬，国家能源局、国务院扶贫办发布《关于组织开展光伏扶贫工程试点工作的通知（征求意见稿）》，决定自2015年在全国六省市实施光伏扶贫试点工作。试点目标是利用6年时间，开展光伏发电产业扶贫工程。一是实施分布式光伏扶贫，支持片区县和国家扶贫开发工作重点县（以下简称“贫困县”）已建档立卡的贫困户安装分布式光伏发电系统，增加贫困人口基本生活收入。二是片区县和贫困县因地制宜开展光伏农业扶贫，利用贫困地区荒山荒坡、农业大棚或设施农业等建设光伏电站，促进贫困人口直接增加收入。
从局地示范到在较大范围内试点，这意味着此项发轫于安徽的扶贫项目具有普遍推广的价值，全面推广的可行性得到认同，光伏扶贫可以让更多贫困户享受到光伏发电带来的光明和温暖。这也是“寻找可推广的改革案例”栏目中唯一一个目前正式在全国进行试点的案例。
作为精准扶贫的有效举措之一，安徽光伏扶贫为何会被接受并得到推广？它是如何运作的？有哪些可供借鉴的经验和路径？目前正在进行哪些新的尝试？这一扶贫举措在全国推广又面临着哪些挑战？2015年年初，中国经济时报记者在安徽进行了实地探访。
合肥首试：光伏扶贫破题
在国内，合肥市是全国最早探索光伏扶贫模式的城市。记者在采访中发现，事实上，光伏扶贫之于合肥，起初并非源于扶贫，属“无心插柳柳成荫”。
合肥市农委主任何杰在接受中国经济时报记者采访时说，2013年合肥市选择5家农户进行试点，因为不能确定会出现何种结果，谨慎地采取企业赞助模式，由本地中南光电、阳光电源两家企业出资金和技术给试点贫困户设计安装一个2．5千瓦小型家庭用户光伏电站，“因为这样规模的光伏电站是比较适合家庭的，随后从运行及反馈情况看，无论是社会效益、经济效益都很明显。当年市里决定把分布式光伏作为扶贫举措之一在全市推广。”
合肥市经信委主任李海鹰告诉记者，光伏产业产能过剩是全国难题，为化解产能难题，合肥市提出打造“光伏应用第一城”的目标，希望光伏工程不仅让工业企业用上清洁能源，而且还能福泽千家万户。“最早，光伏扶贫项目是由市长张庆军提出来的，按照政府推动、专项投入、农户自愿、收益全留、试点示范、逐步推开的工作思路，通过多个渠道推广。2013年先在100户贫困户家庭进行试点，由财政全额出资为每户建设1个装机容量3千瓦的家庭分布式光伏发电站，接入户用配电设备，实现并网发电。供电公司与贫困户签订并网发电合同，按结算周期向贫困农户全额支付上网电费。”
光伏扶贫只是其中之一。随后的2014年7月，合肥市出台《光伏下乡“百千万”工程实施方案》，计划到2018年年底，全市建设100个光伏应用示范美好乡村、1000个农村光伏扶贫家庭电站、1万个农村家庭分布式光伏电站和1万亩光伏设施农业（渔业）基地。
“如果单从整个产业角度看，仅靠光伏扶贫不可能解决光伏产业产能过剩难题，但是，光伏扶贫是精准扶贫项目之一，它将光伏应用和精准扶贫结合起来，更重要的是社会效益。”合肥市扶贫办主任肖波说。
在肖波看来，变“漫灌”为“滴灌”，光伏扶贫是“最符合”精准扶贫要求的扶贫举措。“光伏发电项目充分利用了贫困地区太阳能资源丰富的优势，通过开发太阳能资源，连续25年可产生稳定的收益，实现了扶贫开发和新能源利用、节能减排相结合，既推动了扶贫开发工作深入开展，又加快了节能减排型城市的建设步伐。项目收益瞄准贫困村、贫困户、贫困人口，做到有的放矢，扶一批，富一批，贫困问题解决一批，探索精准扶贫开发的新机制、新路子。”
实践中，长丰县杨庙镇副镇长武林告诉记者，2013年长丰县把50户“光伏扶贫”项目指标全部分配给了该镇的困难农户，在施工单位和供电等部门的努力下，50户家庭光伏电站于2013年12月12日正式并网运行，整个项目建设仅用了56天。在武林看来，光伏扶贫项目是从“授人以鱼”向“授人以渔”转变的新尝试，一个3千瓦的电站每户可以年均增收2500元左右，直接、长效地帮贫困户脱贫。
跟进探索
“俺的小电站咋样了？”金寨县槐树湾乡杨桥村智障患者詹政林一见到乡干部就问。
2014年6月，金寨县首批1008座贫困家庭电站并网发电。随即，该县启动了第二批1000座电站建设任务，每户装机容量都是3千瓦，詹政林家是其中之一。2014年11月，第二批项目也正式并网发电。目前，金寨县家庭电站数量居全国第一。而截至2014年底，率先试点光伏扶贫的合肥市，2014年只新增200户，加上2013年100户并网发电，全市仅有300户。
金寨县之所以能后来者居上，概因建站资金来源方式不同。与合肥财政全额为贫困户买单不同，金寨采取三个1／3的商业模式，其中1／3费用8000元为用户自付，政府出资1／3，在该县投资企业信义玻璃出资1／3。记者在采访中获悉，企业之所以斥资赞助，一方面是为了得到在该县建大型地面电站的资质，即“路条”，另一方面，也是为了获取当地廉价的地面资源，即荒山滩涂。
为推广光伏扶贫，2013年起，合肥市、县财政安排300万元专项资金，在全市选择了105户农村贫困家庭开展分布式光伏发电站建设试点工作，探索了一条农村“无劳力、无资金、无稳定收入来源”这一“三无”贫困农户脱贫解困的新路子。2014年5月起，合肥市对21．56万农村贫困人口，112个贫困村全面开展了建档立卡工作，在年内实现“单位包村、干部包户”全覆盖，帮助贫困村和贫困户夯实基础、发展生产、脱贫致富。
之所以对“三无”贫困户全部免费，肖波说，是因为这些贫困家庭没有劳力，任何一种扶贫方式都难以让其脱贫，属于看不到“脱贫希望”的贫困户。“我们的规划是，用5年时间，为全市‘三无’贫困户建一个家庭电站，当然，对不符合建站条件的贫困户屋顶，先对其进行危房改造。”
“一方面，贫困家庭中，只有一部分家庭屋顶适合安装，另一方面，限于资金难题，财政全额买单，只能选择贫困户中的贫困户实施光伏扶贫，也就是‘三无’家庭，所以，现在覆盖面只能是很小一部分。”肖波说，合肥此前已经有300户贫困家庭建起了分布式光伏电站，每一户安装3千瓦，总费用大约为2．4万元，这2．4万元初装费用全部由政府承担，项目自发自用，余电上网。
分布式光伏扶贫家庭电站，目前在技术上不存在难题，大规模推广主要是资金难题。“像詹政林这样的赤贫户，若按照首批项目的出资模式，是不可能拿得出8000元的，所以我们在实施第二批项目时，先由贫困户统一从村级贫困互助发展资金中借款，然后分6年从其发电收入中扣除，借款利息则由县财政统一贴息解决。”金寨县扶贫办主任刘泽祥说。
融资突破
合肥市扶贫办提供的数据显示，全市符合标准的“三无”贫困户共有4721户、10799人。按照“先改房、后建站”的程序，对住房符合建站条件的特困农户，免费为其建设一个3千瓦的家庭分布式光伏电站，产权和收益归特困农户所有。建设资金按2:1的比例，从市、县两级扶贫专项资金中安排。到2020年，全市4721户“三无”特困农户每户建成一个光伏电站。
“首先，我们筛选的‘三无’贫困户数不多，分年度完成，每年财政压力不大，所以坚持了财政全额买单的方式。”合肥市城乡统筹协调处处长吴瑞爱在接受本报记者采访时说，因为不是国家扶贫重点县，与安徽省其他市县相比，合肥市总体上贫困程度和贫困数量较小，加之财力较强，合肥财政全额为贫困户安装模式压力不大。并且，合肥市政府出台了《关于加快光伏推广应用促进光伏产业发展的实施意见》，支持光伏应用和产业发展。为推广光伏应用，合肥市已经设立光伏推广应用和光伏产业发展专项资金，重点支持光伏发电运营、光伏生产企业。但是，由于合肥目前所辖四县均不是国家级贫困县，因而没有将光伏扶贫单列，目前用于贫困户的安装资金来源于光伏产业发展专项资金。
“为鼓励更多社会力量参与到光伏产业发展中，合肥市鼓励金融机构创新融资服务和产品，探索设立市级光伏发电投资公共担保资金，为光伏发电项目提供贷款担保，其中对个人安装分布式光伏项目，以个人收入等为信用条件，审核通过后提供贷款担保。”肖波说，合肥利用“滨湖春晓”中小企业集合资金贷款信托计划、“大湖名城”中小企业创新发展基金，加大对光伏应用项目的融资支持。此外，合肥正在试点，通过引导保险机构加强与电站投资商合作，降低光伏电站营运风险。
据刘泽祥介绍，金寨县正在创建清洁能源示范县、建设生态示范县，结合扶贫开发，他们提出大规模实施光伏扶贫项目，扩大群众受益面，但资金正成为扩大覆盖面的一大现实难题。
2014年已经并网发电2008户家庭电站，企业赞助功不可没。对于信义玻璃赞助，安徽省能源局一位处长在接受本报记者采访时说，“这种模式，扶贫办和能源局也是欢迎的，因为光伏扶贫的资金量很大，扶贫办自己没有那么多钱，地方政府给这些企业在路条政策上一些倾斜，是可以的。”
但是，大范围推广，光靠捐赠显然不是长久之计。
按照《安徽关于组织开展扶贫工程试点工作的通知》（征求意见稿），安徽提出建立以县级区域为实施单元的一体化光伏扶贫项目平台，确定实施主体，统筹项目建设、资金、运维和扶贫各项工作，建立统一的光伏扶贫项目信息系统。金寨县目前正向此方向探索。
农历春节前夕，记者到金寨县采访，由于2015年光伏扶贫规模更大，县扶贫办人员告诉记者，县委书记为了光伏扶贫项目，亲自出去“找钱了”。
据了解，金寨县目前正多方联系，筹建“光伏扶贫基金”，为贫困户贷款提供担保和贴息。金寨县一直力主，让贫困户有一部分资金投资在电站上，这样做的理由：一是缓解资金难题，金寨县的财力毕竟没有合肥强，并且金寨县是国家级贫困县，贫困程度深。二是在投入资金后，用户后期在对项目的使用和维护上会更加小心，也防止农户将电站转手出售的现象发生。
金寨县让贫困户出资一部分的思路和做法，安徽省扶贫办和能源局相关负责人均认可，认为这样比较符合扶贫实际现状。记者从安徽省能源局了解到，下一步国开行安徽分行也可能会参与到这一扶贫项目中，为光伏扶贫项目提供贷款，但具体是以县为主还是以省为主，贷款的总量是多少目前都还没有确定。
更深一层的试点
“村级集体经济薄弱，特别是没有好的发展路径，一直是困扰农村发展的一大难题。”何杰说，光伏扶贫需要立足实际，如何通过光伏发电，让村集体有了持续稳定的收入来源，盘活集体经济，破解发展难题是当下需要关注的。
这也是安徽省扶贫办致力于推动的工作。因为，每个村的村委会、卫生室、敬老院、村级综合服务中心等公共屋顶资源目前都处于闲置状态，适宜建设“权属村集体所有、收益归村集体使用”的小型分布式光伏发电站。不再特别强调一家一户安装。这样规划的原因，一是解决部分贫困户屋顶不适宜安装问题，二是光伏电站规划使用寿命25年，期间，部分贫困户可能会面临搬家或死亡，此外，还要考虑农村环境整治、新村建设的搬迁因素，三是增加村集体实力，有助于整村集体脱贫。
此外，目前安徽两地家庭电站建设完成后，售后运维管理是谁建设谁负责，安徽省扶贫办提醒地方，企业可能不会负责到底，电站安全问题，如果遇到雷击或者其他原因，损毁后谁赔偿，一旦大批量建设，这些问题都需要地方考虑在内。
安徽省能源局一位处长告诉记者，每一个光伏项目可以多增加1000元的成本，为电站买保险。“根据目前的测算，1000元是绝对足够一个3千瓦项目购买保险的。关键是钱从哪里来？”
在金寨县扶贫办的一份光伏扶贫经验总结里，10大关键流程涉及金寨县供电公司的，多达5个。这意味着，电力公司是否“给力”，在某种程度上决定着光伏扶贫能否推进。
至于大规模光伏项目集中并网后，是否会对薄弱的山区农网造成冲击，金寨县电力公司总经理刘志祥说，从理论上说，当光伏项目的接入体量很大时，肯定会对电网的承载力提出考验，尤其接入的是本来就很薄弱的农村电网，目前，安徽省公司正在组织专家进行试验，“多大体量会产生冲击，电网能否承受，我们在密切关注。”
因为进入国家能源局、国务院扶贫办推行的首批光伏扶贫试点省份，2015年安徽正式开始的5个试点县分别是金寨县、岳西县、利辛县、阜南县、泗县。由于合肥、金寨县探索在前，因而在建设模式、扶贫资金安排上及与电力公司协调上，安徽有了深层次探索的“资本”。
相较于家庭分布式光伏扶贫电站，在安徽省能源局制定的《安徽省2015年光伏扶贫工程试点实施方案》中，记者发现，光伏扶贫模式有三种：一是户用分布式光伏发电模式，即在每户屋顶上安装一个3千瓦分布式光伏电站，在资金方面，每个试点县省补助1000万元，贫困户自筹1／3，贫困户筹资有困难的，可申请小额扶贫贴息贷款，其余资金由试点县负责筹措，也可以由建设企业投资，但投产6年内发电收入1／3归建设企业。户用电站产权归贫困户。电站建成后，前8年运行维护由建设企业负责，8年后运行维护从发电收入中拿出0．02元／度建立运维基金。这一模式下，上述5县2015年规划户数分别为10000户、1334户、1334户、6000户和1000户。
二是村级分布式光伏电站模式。即在行政村利用村集体荒地或者公共建筑屋顶建设小型分布式光伏电站，产权归村集体，收益主要用于村公益事业。资金方面由县筹资或者企业资助1／3。
三是扶贫光伏电站模式。此模式由企业投资建设，地方政府土地入股，产权归投资企业，发电收入5％用于扶贫屋顶不能建设户用分布式光伏电站的贫困户。电站建成20年内，每个贫困户每年收入2500元。建档立卡贫困户名单由政府提供，发电收入由电网公司按月直接打卡到贫困户。5县中，阜南县要求该模式扶贫1000户，其余四县各扶贫2000户。
“上网一天都不能耽误，结算一毛都不能少给。”刘志祥说，2014年金寨县第二批项目启动后，他们先后出动200多人次，在50天内完成了全部1000座电站的装表接电和并网调试工作。电站验收合格后，公司需要及时与贫困户签订并网发电合同，并采集发用电信息，每季度根据发用电度数，按照“自发自用，余电上网”的补贴标准，整理好收益清单，再交由银行将收益直接打到贫困户的账户上。
本文来源: 扶贫办
22.04.2015 12:20
故
事