广东争议村之变:从警察维持选举到事事商量
石滩镇下围村，广州市增城区的一个小村，眼下出了名。
“其实，下围村早就出名了，只不过，过去出的是恶名，留下的是骂名。”石滩镇党委书记潘小航说。1999年以来，村里每一次换届选举，都要出动几百名警力来维持秩序。
令人惊奇的是，派系纷争近20年、发展缓慢、上访不断、环境恶化的下围村，短短一年多时间发生了突变：风气正了、发展快了、村容美了。考察调研的人来了一拨又一拨，刨根问底，研机析理。
下围村因何“突围”?变化背后蕴含着怎样的意味?
“以前是村干部‘谁上台都一样’，现在还是‘谁上台都一样’，但这个‘一样’，和过去那个‘一样’，已经完全‘不一样’了。”与村民面对面，我们努力寻找下围村蝶变的“密钥”。
派系内斗
“问题村”失去的20年
“自家的村民代表大会跑到外地去开，说出来都让人笑掉大牙”
午后的阳光，晒得人浑身懒洋洋。坐在大榕树下，有点昏昏欲睡的郭汝灶眼前突然一亮——走过来的是“老朋友”郭炽深。
“怎么样，杀两局?”郭汝灶指了指面前石桌上的棋盘。
“来就来，怕你啊!”郭炽深笑眯眯地坐到了对面。
这要搁在以往，两个人别说坐在一块下棋，就连多说一句话都不可能。倒不是个人之间有啥恩怨，只是按照过去下围村村民的阵营划分，他们分属互相“敌对”的两派，“老朋友”实际上是多年的“老对手”。他们平时势同水火，倘若被村里人看到坐在一起，就会被自己那派的村民骂作“叛徒”。
2005年至2008年，郭汝灶当选为村委会主任，“不幸”的是，郭炽深就是和他搭班子的另外两位村委会委员之一，无论什么事，都大张旗鼓地跟他“唱对台戏”。新班子组织开的第一次村民代表大会，就曾闹得沸沸扬扬。
“按照惯例，新的村委会要聘请会计、出纳一干人等，肯定要开会讨论一下工资待遇的问题。可到了开会时间，他们就组织一两百名老人、小孩来会场闹，那些老太太往地上一躺，大吵大闹，劝也劝不动，碰又不敢碰。”郭汝灶一筹莫展。
一连三次，会开不成。郭汝灶无奈之中想出“奇招”——包了两辆大巴车，把几十名村民代表拉到邻近的惠州博罗，租了间酒店会议室开会。“自家的村民代表大会跑到外地去开，这么奇葩的事，说出来都让人笑掉大牙!”10年前的往事让郭汝灶不堪回首。
下围村98%的村民都姓郭，同宗同族，相煎何急?郭炽深苦笑道，说白了，就是“利益”两字。1992年那次征地拆迁，埋下了派系分裂、内斗不止的种子。当时的南方，大开发、大建设热潮奔涌，地处广州、东莞之间的增城，按照建设经济开发区的规划，征用了下围村1277亩土地，这几乎占全村集体土地的一半。征地补偿带来了巨大的利益，也打开了派系争斗的“潘多拉魔盒”。
在郭汝灶之后担任了两届村委会主任的郭金莲记得很清楚，当时连任了20多年的老支书和村两委班子，在分配征地补偿款时既不透明，也不公正。征地款发到村民手里的只是其中一小部分，大部分不知去向。与此形成反差的，是老支书和村两委班子及其亲友迅速富起来，有人开上了奔驰、凌志车。
这事没捣鼓清楚，自觉利益受损的村民心里憋了一口气，随后，涉及几百户居民的宅基地分配，将矛盾彻底激化——还是村支书、村干部说了算，自己的亲戚尽着十字路口、干道边的好地块挑，引发更多不满。一来二去，既得利益的，利益受损的，自然分成两大派，利益矛盾升级为“敌我矛盾式”的内斗。
“他们这个村约2000人，1000人对1000人，正好势均力敌。”时任增城市委书记、现任广州市农业局局长汤锦华说。郭汝灶被视为当年“亲老支书”的既得利益派，而出身大家族的郭炽深则成了利益受损派的“带头大哥”，两人的关系，恰恰是下围村多年内斗的真实写照。
尽管后来老支书因贪污和挪用公款被判刑，但两派积怨已深。1999年，广东实施村民委员会直选，下围村的“老大难”问题并没有因此迎刃而解，村民手中的选票，反而成了派系斗争的工具，两派轮流“坐庄”。但不论谁当选，另一派都群起而攻之;不论决策正确与否，另一派一概捣蛋、抵制。
村两委派系严重，明争暗斗，互相掣肘，令人苦不堪言。郭汝灶当时面临的就是这种窘境。
下围村至今还保留着一枚奇特的公章，一圈“增城市石滩镇下围村民委员会”字底下，还有一个符号“(3)”。“会开不成就算了，更要命的是，我是法人代表，公章却被他们两个委员拿着不给我，上级领导叫给也不给，打官司输了也不给。”郭汝灶只得再去刻了一枚公章，为区别，特意在上面加了个“(3)”，表示“第三届村委会”专用，并请石滩镇政府给各部门、单位发文，“本届以此公章为准”。
最后，派系斗争演变成私人恩怨，发展到清明节叔侄两人拜山祭祖刻意分开，有时一件小事都会闹成大事，谩骂诋毁、打架斗殴时有发生，上访更是家常便饭。
下围村成了远近闻名的“矛盾多发村”“维稳重点村”“环境恶村”。每到换届选举就如临大敌，选民1000多人，而维持秩序的警力达三四百人。饱经内斗之苦的村民痛心不已：2万多平方米的集体经济项目，包括酒店和商贸城的建设用地闲置达20年;村里违章建筑、小五金、小化工遍地开花;散乱的养猪场几百家，生猪围城、猪场围村、水塘变臭沟……
蝶变转机
从“村官自治”到村民自治
“我们村干部要突破自己的小集团利益，超越狭隘的权力观”
不懈的努力，终于等来了下围村“突围”的转机。
2013年底，三年一次的换届选举前夕。镇党委书记潘小航意外地收到下围村几个年轻人写来的信，表达了三层意思：一是对下围村的爱，二是对下围村现状的不满，三是希望镇委镇政府支持他们参选。
“我马上意识到，20多年来，下围村村民们对无厘头的内斗已经无比厌倦。人心思变，新生代的年轻人开始觉醒。”潘小航说。
转机，就在随后进行的换届选举中，一个名叫郭庆东的35岁年轻人走进了村民的视野。
2002年开始担任下围村党支部书记的郭水满人称“村中一宝”，对村里的大小事务了如指掌，对村民的心理需求更是了然于胸。他的描述，将这位青年村主任的形象勾勒得渐渐清晰起来：郭庆东出身村里的小家族，平素就跟两派瓜葛不多。18岁时，他又离家到相邻的东莞市石龙镇经商，很少卷入村内利害冲突。
不过，不介入不代表不了解、不关心。郭庆东长期在外，眼界开阔，看到一河之隔东莞的村庄发展迅速，心里不是滋味。“要知道，那些村的开发都比我们下围晚，但现在人家的发展都超越了我们5到10年。”村里的内斗，也让当了10多年村支书的郭水满常有无力感，郭庆东的出现，则让他看到了希望。
“自己一个人富裕不是真富裕，我的父老乡亲还受着内斗、贫穷之苦。”在潘小航和郭水满的鼓励下，在外经商颇为成功的郭庆东，改变全村面貌的愿望日益强烈。
2014年1月，在新一届村委会选举中，“黑马”郭庆东以80%的得票率高票当选新一届村委会主任。“在过去的5届村委会选举中，村干部的位置由两派人轮流坐，现在大家都希望选出一个不属于任何一派的‘新人’。”面对当选，郭庆东淡然一笑。
而经验丰富的老支书郭水满，则在镇党委支持下获得连任。正是这“一老一少”的核心组合，形成了下围村变革的内驱动力。郭庆东记得当选村主任后，潘小航郑重地问他：“你愿意放弃个人利益和权力吗?”郭庆东表示愿意。
果然，当选后第一次村民代表大会，郭庆东就放出头炮——将村里财务公开，这是下围村20年来头一次。“下围村过去的主要矛盾就是利益之争，而其中关键在于村干部权力太大，村委会行事不透明，因此总是有村民不信任。”郭庆东说，他当村主任就是要放权，把权力“还给”村民代表大会，真正实现村民自治。
“如果自治只是把村干部选出来，然后由这些村干部个人说了算，那村民自治就退化成了‘村官自治’。”广州市委常委、增城区委书记欧阳卫民说。
组成新的村两委班子，仅是下围村转变的起点：“还权”须尽快以制度的形式固定下来，而这对朴实无华的农民来说殊为不易。这时，“顶层设计”雪中送炭——2014年春夏时节，学法律出身的潘小航带着一班人，在研究村民委员会组织法等法律法规的基础上，拿出一套全新的民主议事制度草案，决定首先在下围村试点。草案拿回村里，村两委干部和村民代表们一条条讨论，“同意一条就通过一条，不同意的我们就当场划掉。”郭庆东说。
这套新的民主议事制度最终能够顺利通过，很大程度上取决于村两委干部统一了思想——“作为村干部，只是村务、财务的组织者和保管员，而不是老板!”
讨论中，有村民代表提出，村两委议事时可以提出议案，但不应参与投票表决，因为村干部一举手同意，可能会影响其他代表跟风举手。郭庆东拿不准，去跟郭水满商量，一开始还担心他会不同意，没想到老支书“人老脑筋不老”，当即表示支持：“过去的内斗，就是我们村干部总把自己的利益想在前头，要想扭转，首先我们村干部要突破自己的小集团利益，超越狭隘的权力观。”
村级民主
成于细节，赢在规则
“通过了就是‘君子协定’，少数反对的也一定要执行”
那么，新的民主议事制度包含哪些要素?它是如何运转的，引发了哪些变化呢?下面两件事就是生动注解。
下围村里有个海龙商贸城，但只有一些底铺出租给本村人经营，上面两层一直闲置，经济效益微薄;这些经营户的租赁合同，是他们与当时的个别村干部暗箱操作签订的，未经村民代表大会表决通过。由于合同本身不合法，加之损害了集体利益，村民对这一历史遗留问题意见很大。去年，村民代表大会将这个问题列为正式议题并形成决议：将这些物业全部收回，实施改造后再整体出租，为村集体增加收入。
可承租了铺面的村民不干了。一位租户当面对郭庆东表达不满：“我们选出了你，没想到你上任就断我的财路!”他的铺面已经营七八年，离合同到期还有5年;去年他儿子接手后，又花了一笔钱重新装修。于是，他带着一拨商户围攻郭庆东，扬言“做一个最牛‘钉子户’”。
郭庆东不为所动。“村民一致决定的事情，就一定要落地有声，否则，我这个民意的‘执行者’就不合格!”他理直气壮，死咬“租赁合同不合法”这一条不放，最终说得“钉子户”心服口服，主动退出。
还有一次，一开发商来到村里，想买下几栋烂尾楼再拆掉，以方便自己的楼盘销售。要在过去，村委会悄悄地跟开发商签个合同，盖个章就卖了。可这次，村委会把开发商直接请来，让他当面公开游说村民代表，最后遭到一致反对。“现在，我们的决策都是公开透明的，由群众说了算，到现在还没听到不满的声音。”郭水满说。
从一件件小事、实事、难事做起，村两委全力落实村民代表大会的决议，在为村民服务中提升执行力，村民的埋怨、怀疑少了，信任、理解多了，紧张了20年的干群关系开始改观。郭汝灶和郭炽深这对“老冤家”如今见面，也“相逢一笑泯恩仇”了。
好的制度，成于细节，赢在规则。从一开始，广州市委常委、增城区委书记欧阳卫民就是下围村民主议事制度的坚定支持者和推动者。来增城工作的前半年，欧阳卫民每天晚上都看群众的信访信件，“有时候看得眼睛都疼”。他从来信中发现了规律性的东西，“基层的这些矛盾，跟村务不公开、不透明直接相关，跟少数干部不善于民主商议、没有民主决策分不开。”
他全力支持下围村的村级民主探索：“大家的事情大家办，有争议、有矛盾的事情按照大多数人的意志办，事事商量、件件表决，应成为化解基层矛盾的有效方法。”他先后7次到村里，和村干部、村民代表一起对制度的细节反复讨论，提出多条建议，细到村民代表开会时的着装、会场的布置等。
最终形成的制度设计以及环环相扣的细节，为下围村解决了村民自治的“最后一公里”难题。下围村有9个合作社，约600户。按小片区划分，每5至15户选出一名村民代表，一共选出69名代表。从2014年8月开始，他们成为村民代言人，参与村里大小决策。
在下围村村委会二楼，记者看到一间300多平方米的大阶梯会议室，清晰地分成了主持人席、代表席、列席席、旁听席，还专门设置了一个发言席;前方摆着两台用来演示幻灯片的大屏幕电视，正对面的后方墙上张贴着《石滩镇下围村村民代表议事制度》。整个会场透着庄重、严肃。
这就是“村民议事厅”。它不仅仅是一个议事场所，更是一套彼此配套、有序运转的制度、规则、程序。
首先，明确议题从哪来。议事制度规定由村两委充分听取干部、村民的意见，提出村民反映比较集中的问题，或由村民代表向村两委提出，经充分讨论后形成正式议题。
接着是公示议题。通过村务公开栏、村广播等形式公告3天，让村民知晓。为适应移动互联网时代的形势，下围村还开设了微信平台，把议题公示和议事过程搬上网。目前，全村2000多人中有近900人都用上了这个平台，无论身处何处，打开手机，便可第一时间看到发布的议题，“围观”整个议事过程。
再下来是议事环节。村民代表悉数来到议事厅，先用大屏幕演示议题，之后是代表一个一个站在发言席发言，限定时间，有序进行;不同意见，可以公开辩论。议事环节还引入了“足球规则”：村民代表议事时违规，将视情节轻重被黄牌或红牌警告。经过充分协商后，再由69名村民代表投票表决。
会场还设旁听席，有兴趣的村民经过登记均可进入旁听，但必须遵守会场纪律。
这些民主议事的细节和制度，得到村民的尊重。“以往搞选举，全村约1400人有选举权，哪一方想拿到701票都很难，如今，我们每个议题都需要2/3赞成才能通过，这样作出的决策大家都服。”年轻的村民代表郭庆荣说。
2014年至今，下围村共召开村民代表会议18次，商议议题38个，表决通过事项37项，否决事项1项。
决议一经通过，村委会便让村民代表签字画押确认，所有的文书材料都拍照存入电子档案，并将结果在微信平台上同步公布。“通过了就是‘君子协定’，少数反对的也一定要执行，有意见之前提，到了执行阶段就要不折不扣落实。”郭庆东说，37项表决通过的议题，目前已有32项得到落实办理，其余事项也在落实中，无一受到村民恶意阻挠。
关注下围村变化的广东省委党校陈晓运博士说，村民开始并不知道如何行使民主权利。以往，下围村村民习惯的开会方式是“小圈子围坐”“上面开大会、下面开小会”。几个月过后，村民越来越习惯开会，越来越守规矩，吵架的老毛病慢慢消失了，村民的民主意识、法治意识也在逐渐养成。
好的民主离不开法治保障。在整个议事过程中，村支书郭水满都是主持人，把握整个议事讨论的大方向，夯实党在基层的领导。下围村还聘请了3名法律顾问，确保每一条议题都符合党的路线方针政策和国家的法律法规。从事律师行业的郭诗灿承担了这个任务。村里有块300亩大小的地块，种水田不赚钱，村民提议，先拿出十几亩来盖房子出租。郭诗灿向村委会提出，这300亩地属于国家基本农田保护区范围，私自变成建设用地是违法的。尽管获得了较多赞成票，但这条议题最终被否决了。
星星之火
“事事商量”的力量
“拆迁只用时1个月，这在过去花2000万都搞不定”
下围村村委会后面，占地200亩的沙庄公园前期工程已经铺开，推土机把大片土地推平，一条干净整洁的村道从旁边穿过;村内4口鱼塘波光粼粼，鱼塘边上树影婆娑。
“过去可不是这样。虽然这块地本来就是村里的，但多年来你占一点，他占一点，最后到处都是违章建筑，鱼塘里面垃圾成堆，就是一片脏乱差的烂地。村里多次想收回来，但两派斗来斗去，根本干不成。”郭水满说。
然而去年10月，为了建沙庄公园，这块地被无偿收回，200多户村民自觉完成了青苗清理和违建自拆，还有十几户为了集体利益，甚至忍痛迁出了祖坟，腾出了近200亩土地。“整个拆迁只用时1个月，这在过去花2000万都搞不定;这次只花了两万多的迁坟费，其他没有给一分钱补偿，真是创了奇迹!”郭水满不禁感慨。
当然，其中不可避免也有一些小阻挠。60岁的村民郭米成担心迁坟会影响家族风水，硬是想不通。郭庆东一次次上门做工作，先说服郭米成的儿子，再借助这个年轻人来做老人的思想工作，“这是全村人共同决定的事啊，既然当时同意了，现在就要执行。更何况，因我们一家，大家的利益都受损，别人会怎么看我们?这件事做不好，村里没了威信，让郭主任今后怎么干工作?”想来想去，是这么个理儿，郭老汉终于松口：“迁!”
“有事好商量，众人的事情众人商量。”欧阳卫民说，下围村的“民主商议、一事一议”，做到了事事商量、件件表决，找到了符合村民意愿的最大公约数。不到1年，下围村的历史遗留问题得以一一清理。闲置20年的村集体经济项目重新盘活，每年为村集体经济增收50多万元。2014年，村集体经济收入从此前的390万元提升到720万元，村民人均收入增加了800元。令人头疼的“问题村”，去年底还获评“广州市文明示范村”。
潘小航说，下围村的做法也是低成本的。村民议事厅硬件投入可算“顶级版”，包括场地、设备等前前后后花费了40万元;如果简单一点、少花钱也可以做成一个“标配版”或“经济版”。“这笔钱，远远低于地方政府每年在一些村维稳和化解矛盾所花费的成本，这就等于把维稳经费转化成了基层法治建设、民主建设的投入。”
如今，“下围模式”的星星之火在增城渐成燎原之势，全区目前已经建成并通过验收的村民议事厅示范村有13个，已建成准备验收的村民议事厅32个。区委组织部正开展村民议事厅建设专题培训，分6期培训部分村、社区党支部、村(居)委会、村监会、合作社干部、村民代表等约2000人。今年底前，全区将建设100个以上村民议事厅;2016年底前，284个村、55个社区全面建设村(居)民议事厅，同时开展镇街民主议事厅建设。
在学者看来，下围村的村民自治是农村基层民主的“再建设”，在一个新的起点上再出发，并收获了初步成功。下围村的经验是可复制、易推广的。
“下围村遇到的问题，事实上在广东乃至全国部分村庄都不同程度地存在，只不过表现没那么极端。现行村民委员会组织法等制度设计过于粗线条，只有一些原则性的规定，但是基层民主建设的实践仅有原则性的东西不行，如光有制度上墙，就会是难以落地的‘天法’。制度初衷所强调的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督‘四位一体’被长期‘窄化’为民主选举，在一些地方甚至退化为派系政治。”一直跟踪研究下围村变化的中山大学政务学院院长肖滨认为，“下围村把‘天法’变成了易懂可学能操作的‘地法’，从而把‘四个民主’有效落到实处。”
责编：李新培
