安徽“两个清单”亮出乡镇政府权责家底

7月1日，安徽省全面公布乡镇政府权力清单责任清单，打通政府“两个清单”体系建设“最后一公里”，如期实现省市县乡四级政府“两个清单”全覆盖。这是我省贯彻落实中央决策部署、全面推进法治政府建设的重大改革举措。安徽日报今日对此深入解读。

为何出台乡镇政府“两个清单”

乡镇政府是党的路线方针政策和国家法律法规制度在基层的具体执行者，乡镇政府的权力行使和服务提供，直接关系党和政府的形象，直接影响当地经济社会发展和群众福祉。在乡镇一级推进政府权力清单责任清单制度建设，进一步规范乡镇政府权力运行，意义不言而喻。

去年10月底，我省公布省级政府权力清单责任清单。今年3月1日前，所有市县政府“两个清单”全面公布运行。省市县三级政府权力清单责任清单制度建设，受到中央充分肯定，引发社会各方良好反响。如果乡镇一级未建立“两个清单”制度，全省总体一致、上下衔接的地方政府“两个清单”制度体系的“最后一公里”就不能打通，改革实效就受到影响。在全面深化改革、全面依法治国的背景下，省委省政府审时度势，根据党中央国务院工作部署，决定在建立省市县政府“两个清单”制度基础上，紧锣密鼓推动乡镇政府“两个清单”制度建设。这既有利于转变乡镇政府职能，推动服务型政府建设，也有利于提高乡镇政府依法行政工作水平，促进法治政府建设和依法行政进程。

随着全省所有乡镇政府和街道办事处“两个清单”全面公布，我省基本建成上下顺畅、横向衔接的权力清单责任清单制度体系。安徽由此成为全国首创责任清单、率先公布省级政府权力清单责任清单、在省市县乡四级全面建立和公布运行权力清单责任清单的省份，清单制度建设取得阶段性成效。

乡镇政府权力底数是多少

“以往，对乡镇政府到底有多少权力，常常是专家说不清，群众说不清，乡镇自身也说不清。 ”省编办主要负责人郭本纯介绍，乡镇工作特点是“上面千条线、下面一根针”，不少乡镇干部感觉，虽然法律法规明确乡镇政府的权力不多，但上级政府及部门要求乡镇承担的任务很多。乡镇政府“两个清单”的编制，实现了对乡镇政府、街道办事处法定职责的大清查，彻底摸清了乡镇政府权力家底。以天长市冶山镇为例，此次公布的权力清单责任清单，明确该镇政府权力有168项，分为行政审批、行政处罚、行政给付、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划和其他权力等多个类别。

“要摸清乡镇政府权力底数，首先要明确职责定位和法律法规规章依据。 ”省编办市县机构编制处处长吴鹏告诉记者。我国地方各级人大和地方各级政府组织法列出了乡镇政府7项职权，包括执行本级人大决议和上级国家行政机关决定和命令，执行本行政区域内经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内经济和教科文卫体事业，保护公私财产，维护社会秩序，保障公民人身权利、民主权利和其他权利等，不一而足。新时期乡镇政府被赋予“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”四项基本职能。如何从上述概括性的职责定位中，理清乡镇政府权力家底，织密权力责任的笼子，是全省乡镇政府“两个清单”制度建设必须解决的突出问题。

在乡镇政府“两个清单”制度建设过程中，各地初步梳理保留的乡镇政府权力差异较大，权力事项界定不准。省编办坚持问题导向，本着权责法定原则，主动作为，通过系统查找相关法律法规规章，综合各地梳理乡镇政府(街道办)权力情况，在涉及乡镇政府及街道办的1427部法律法规规章中，梳理甄别出涉及乡镇政府(街道办)权力事项的法律法规规章236部、条款524条，列举出乡镇政府权力事项(参考目录)198项，街道办权力事项(参考目录)91项，主要涵盖土地林业、环境保护、计划生育、社会保障等10余个领域，为各地结合实际确定乡镇政府权力事项提供了重要参考。

清理规范乡镇政府权力遵循哪些准则

清理规范乡镇政府权力，是“两个清单”制度建设的重要内容。为此，要合理界定乡镇政府权力边界。

“我们要求市县在编制审核乡镇政府‘两个清单’时，坚持权责法定原则，对乡镇政府实施的，直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政行为，纳入乡镇政府行政权力范围。”郭本纯介绍。考虑到乡镇政府联系群众最紧密、服务基层最直接，在“两个清单”编制审核过程中，各地始终注重将依法行政要求和服务群众需求相结合。对不属于行政权力范畴又确需由乡镇政府承担的为民服务事项，同步梳理规范，做到于法周延、于事简便，方便群众按图索骥。

权力交叉历来是行政体制改革的“老大难”问题，在县乡两级尤为明显。能否合理划分县乡事权、准确界定权责归属，关系到乡镇政府“两个清单”的实际运行效果。对此，省编办采取分类指导方法。

对法律法规规定的县乡共有权力事项，各地可根据实际确定是否纳入乡镇清单。直接面向基层和群众、量大面广、由乡镇政府行使更方便有效的事项，采取属地管理方式，列乡镇政府权力清单，不再列县级清单，并在县级清单中备注说明；对目前由县直部门承担并运行良好且交由乡镇政府行使确有困难的，列县级清单，并在乡镇清单中备注说明。

对于县直派驻乡镇单位的行政权力，按权责法定原则，对法律法规没有明确规定由乡镇政府承担，且实际由县直派驻单位承担的权力事项，不列入乡镇清单；对法律法规明确规定由乡镇政府承担的，即使实际由“三权在上”县直派驻单位承担的权力事项，也要列入乡镇清单。

此外，结合省市县三级政府“两个清单”制度建设经验和乡镇政府权力特点，各地在开展乡镇政府权力清理确认时，对不符合法律法规规定利用“红头文件”设定的权力事项、不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的权力事项、不利于便民高效服务群众和全民创新创业的权力事项，以及权力事项依据相互不一致，或调整对象消失、多年不发生管理行为的权力事项等进行重点清理。

四级政府清单制度体系建设取得哪些成果

乡镇政府“两个清单”制度建立后，我省政府权力清单责任清单实现“四个全覆盖”。一是覆盖所有行政层级，省级、16个市、105个县(市、区)、1251个乡镇政府和252个街道办事处全部纳入制度建设范围。二是覆盖所有单位，包括政府工作部门、可能行使行政职能的事业单位以及部分中央驻皖单位、省市县三级政府派出机构。三是覆盖所有权力事项，将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10大类。四是覆盖权力行使的所有环节责任和过失情形，针对每项行政权力，依据法律法规规章的规定，按权力运行环节逐条划分确定权力行使过程中行政主体应履行的责任事项，以及不作为、乱作为应承担的追责情形。

省市县乡四级政府权力清单责任清单编审过程中，坚持权责法定原则，着力使政府权力“做减法”、市场社会活力“做乘法”。在清权确权中，明确层级政府职责定位和履职重点，进一步理顺职责关系，政府权力事项大幅削减。省级保留权力事项1712项，精简68.3%；16个市级政府平均保留2200项左右，精简50%以上；62个县级政府平均保留2600项左右，1251个乡镇政府平均保留150项左右，权力事项得到有效规范，简政放权有了量化成效，改变了政府部门权力过宽、权界模糊的状况。

“两个清单”制度建设带来哪些积极效应

安徽省“两个清单”制度建设推进一年多来，成效在多领域多层次初步显现。

激发市场和社会活力。通过建立权力清单制度，各级政府进一步削减权力事项，一批面向企业的行政审批、备案事项以及资质资格认定事项被取消或转移。省气象局取消了防雷产品和防雷工程两项备案权力，打破了外省相关防雷产品和具备资质企业进入我省的行政壁垒。池州市取消市住建委“二次供水备案”权力事项后，二次供水设计方案和单项验收结果均不再需经市住建委备案确认，减少了政府对微观事务的管理。一些面向基层群众、量大面广、由县区管理更方便有效的社会事项，下放基层政府管理，有效减轻群众负担，激发社会活力。黄山市将市交通局“出租车年检”事项下放县区后，方便了全市720多辆出租车年检，节约群众办事成本，提高了办事效率。

推动政府职能转变。 “两个清单”制度建设，在实现以政府减法激发市场和社会活力的同时，倒逼政府进一步转变职能，促进政府管理向“简政放权、放管结合、优化服务”纵深推进。各地普遍根据“两个清单”内容重新开展“三定”工作，进一步推动权力规范运行和部门职能实质性转变。同时，充分发挥“两个清单”导向作用，坚持以简政放权、权责一致为切入点，推动执法重心下移。 “两个清单”制度建设还有效厘清层级政府和政府部门间权责边界，如蚌埠市明确经营面积3000平方米以上的餐饮服务单位许可和监管由市级负责；3000平方米至500平方米的餐饮服务单位监管由区级负责；500平方米以下的餐饮服务单位监管由基层所负责。

提升依法行政水平。 “两个清单”特别是责任清单在把政府权力关进制度笼子的同时，给权力套上责任的“紧箍”，进一步强化部门和公职人员法治思维和责任意识。省住建厅按“法无授权不可为”原则，清理取消红头文件设定、实施依据不足的权力事项，不再受理“建筑产业化预制构件、部品部件认证和住宅性能认定”等事宜。责任清单将无形责任转化为具体工作义务和承担不作为、乱作为的不良后果，绷紧了部门和经办人员的“责任弦”，严格照清单办事正成为工作新思维、新常态。各级政务服务中心结合“两个清单”制度建设，全面清理中心进驻项目、办理环节、承诺时限、办理标准，普遍实现了优流程、减环节、压时限、提效能。安庆市政务服务中心将清单中的135项行政审批类权力纳入中心办理，项目入驻率较过去提高4个百分点，平均审批时限可由过去3.2个工作日缩短至2.5个工作日。

清单重在落地生效

乡镇政府权力清单责任清单全面公布后，全省四级政府“两个清单”制度体系建设完成最后一块拼图。自去年10月底至今，省市县乡四级紧锣密鼓出台“两个清单”。在看准了、明确了的事情上，我省一招不让、有序推进，彰显出狠抓落实的坚定改革决心。

四级政府清单全覆盖，给简政放权、建设法治政府提供了更加全面、有力的保障。要确保制度的“笼子”真正发挥作用，让清单落地生效，还需付出更多努力。目前，所有乡镇政府和街道办“两个清单”均可在网上查阅，一些地方还通过告示牌、宣传册等多种形式公布。考虑到不同年龄层次、不同文化程度的群众获取信息的渠道和习惯各有特点，丰富宣传渠道、创新公开方式，无疑有助于提高社会知晓率，增强“两个清单”实施的群众基础。

有了清单，还要建立健全清单运行机制，严格执行“法定职责必须为、法无授权不可为”，按行使权力所承担的责任，落实责任主体，严格责任追究，防止权力行使中的越位、缺位、错位行为，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。乡镇政府直接面向基层群众，在依托“两个清单”建立有效的权力运行监督机制方面，应充分发挥群众监督作用，形成对违法用权的强大震慑力，确保权力运行不偏离法治轨道。

作为我国政权体系中最基层的政权单位，乡镇政府承担着大量为民服务事项。在乡镇政府“两个清单”运行中，应充分考虑这一特点，坚持把便民高效作为基本要求，依托清单推动便民服务由政府“端菜”向更多由群众“点菜”转变，使乡镇政府“两个清单”真正聚民意、接地气，与群众零距离。(记者 汪国梁)