“并蒂花”开出“节地果”——安徽省安庆市构建立体式节约集约用地体系的做法

26.06.2014  10:31
          信息来源:2014年6月26日中国国土资源报头版头条
        笔直的车道,整齐的楼宇,林立的厂房,鳞次栉比的建筑群……这是记者在安徽省安庆市一路见到的场景。近年来,为了使每一寸土地发挥最大效益,安庆市以“批而未供、闲置用地、低效土地”的清理为切入点,通过专项行动,双向约束、优化管理,构建起一套具有安庆特色的立体式节约集约用地体系。
       
          在构建立体式节约集约用地理念的指引下,安庆市的节地之花结出了丰硕的果实。如今,“向上生长”、“内涵挖潜”已成为安庆的“成长标签”。
       
          三项清理,唤醒“沉睡的土地
       
          “一边是用地指标‘嗷嗷叫’,另一边是批的土地‘睡大觉’;一边是项目‘用地难’,另一边是批的土地‘晒太阳’。必须用猛药,出重拳,狠整治,决不能给安庆的发展留后患、留遗憾。”安庆市委书记虞爱华说。
       
          2013年,一场针对“批而未供、闲置土地、低效用地”的土地清理整治行动在全市拉开帷幕。这场被称为“三项清理”的转型行动,成为安庆节约集约用地的一个转折。
       
          通过近百日的地毯式摸底、问责式督查、立体式处理,安庆市目前已处置到位批而未供土地1.47万亩、闲置土地0.27万亩、低效利用土地1.02万亩,解除项目捆绑商住用地协议0.15万亩。
       
          回想起三项清理专项行动期间那段没日没夜的日子,安庆市国土资源局政策法规科副科长杨长久依然“心有余悸”:“每一宗闲置低效土地都是一根‘硬骨头’,有着复杂的成因,涉及多方面利益。为了清理到位、处置到位,我们想尽了办法、磨破了嘴皮儿,同时也经受着巨大的心理压力。
       
          他递给记者一摞厚厚的清理图册,上面清晰地列着每一宗土地的现状、影像、四至范围、原因、处置方案、具体措施等。“这只是城区很小范围的处置档案。”杨长久说。
       
          好在专项行动得到了市委、市政府的支持,安庆市建立起五项制度:其一,严格负责制,政府主要负责人负总责;其二,实行“说情登记制”,对说情者进行公示;其三,进行责任追究,对瞒报、漏报或不报的,严格追究相关责任人;其四,严格目标考核,将三项清理工作纳入县市区年度目标考核内容,作为加分项目;最后,对清理结果充分运用,对综合处置率低于全市平均水平的,扣减2014年度用地计划指标,全市通报批评。
       
          “此次清理,一方面,全面盘活了全市闲置低效土地,为我们由外延向内涵式发展的转变打下了基础;另一方面,通过总结梳理历史遗留问题,提炼出了立体式的节地体系,形成了‘大家用大家管’的良好局面。”市国土资源局局长尹志军说。
       
          双向约束,用好有限的资源
       
          “一流的城市背后必定有个一流的国土资源局。国土资源部门必须执行好规模预核、双向约束等节地制度,力推多层厂房建设,实现空间、时间、效益同步集约。”这是安庆市市长魏晓明对节约集约用地的要求。
       
          在安庆市滨江新区高新技术中小企业孵化中心,错落有致的生产厂房引人注目。这片不到130亩的工业园区,聚集了安庆4种类型的生产企业和标准厂房。其中,A型为3层的孵化楼,小型的厂房设计主要承载以研发为主的企业;B型为2~5层的多层厂房,以轻型企业为主;C型为13层的高层建筑,定位于生活及服务领域;D型为挑高的建筑,进驻的企业主要集中在机械制造等领域。
       
          “通过统一规划,量身定做,这种多样化的模式起到了很好的集聚作用。”该工业园区负责人评价道,“对企业来讲,可以降低生产成本,提高综合竞争力,成为中小企业的孵化平台;对全社会来讲,可以催生新产业,发展生产力,形成‘企业集中、资本集聚、产业集群、土地集约’的聚集效应,进一步推进产城融合发展。
       
          为了鼓励企业向空间要地,安庆市政府专门出台了《鼓励企业利用闲置和低效工业地建设标准化厂房的若干意见》和《加快市区标准化厂房建设和使用的若干意见》,对用地标准进行下限控制,重点把握层数、间距、退让、绿化率、停车场、三比例等“六要素”;通过税收、出租出售等优惠政策鼓励标准厂房建设,引导企业“向空间要地、要效益”。
       
          除了向空间要地,安庆市还通过双向约束的方式,推动企业和政府两个主体向时间和效益要土地。
       
          安庆市国土资源局更是提出向开竣工时间要地,建立企业和政府平等的土地利用双向约束机制,既要求开发企业按照约定时间开发建设,又要求政府职能部门,提升相关审批效率,做到政企合力。“对建设项目,我们在开竣工、税收产出等方面提出约束和处罚措施,将亩均税收和开竣工承诺写入出让合同,确保工业项目在取得用地许可后3个月内、经营性项目在竞得土地后4个月内开工。”尹志军告诉记者,“依托土地出让合同,对市直职能部门明确项目前期、开工建设、投产运营等环节办理时限,形成刚性制度。
       
          在提升亩产效益方面,安庆市既有约束、又给了出路。一方面,实行“1+9”并联审批,对工业用地规模进行预核定,充分核减不必要的项目用地;另一方面,通过税收等经济杠杆,促进企业实现土地综合产出率、利用率同步增长和效益最大化。在项目后续的服务和监管方面,由国土资源部门监管工业项目开工,规划部门监管经营性项目开工,税务部门监管税收标准达标。
       
          多维建制,提升管理的质量
       
          通过对历史遗留问题的清查梳理,尹志军得出结论:实现土地的节约集约利用最终还是要靠制度。
       
          安庆市国土资源局一边总结梳理三项清理专项中的经验和问题,一边广泛吸取其他地区的做法,最终建立起一套自己的用地管理制度:
       
          ——从2013年开始,把节约集约用地与耕地保护、卫片执法检查,一同纳入市政府对各县市区的目标考核内容,重点考核供地率、三项清理、标准化厂房建设、卫片问责比例以及省政府节地政策的落实。今年,在市政府对县市区的目标考核中,新增了3分节约集约用地考核分值;
       
          ——成立市委书记任主任、市长任第一副主任的土地管理委员会,建立“1+9”项目用地规模预核定制度,即在政务服务中心主持下,由国土资源部门牵头,由发改、规划、经信、环保、国税、地税、工商、供电、供水9个部门共同对项目进行预核定,将项目用地规模和项目可行性一会解决;
       
          ——建立并完善节地考核制、阳光地产制、指标预算制、用地规模预核制、基础设施项目规划方案优化制、划拨用地最低价款制、开竣工履约保证金制、单层厂房不批制、土地使用税倒逼制、土地利用双约束制、供后长期监管制、联动三督促制,从而打造节约集约用地长效机制。
       
          “我们的目标是通过建章立制,交权、放权、限权,提升管理质量,最终实现由管土地向管项目、由行政管理向合同管理、由权力型向服务型彻底转变。”尹志军说,只有这样做,才能真正实现共同节约集约用地的局面。
       
          在立体式节约集约用地体系的推动下,安庆节约集约用地的成果逐步凸显:新建设的17个工业项目用地规模核减率达到21.7%;土地供地率、开工率、竣工率分别由2012年的35%、91.2%、73.5%提高到63.8%、97.1%、81.3%。