好经要念好，新一轮退耕还林还需政策推力
13.07.2015 11:32
本文来源: 林业厅
国家林业局对2014年的退耕还林任务摸底调查表明，政策落实遭遇“肠梗阻”，推进效果不容乐观：截至今年6月底，全国平均完成进度为62.47%。虽然各地高度重视新一轮退耕还林工程，做了大量前期准备和组织协调工作，但总体实施进度依然较慢。
《中国绿色时报》记者采访多位基层干部时，他们直指问题所在：
“基本农田遍布陡坡，认定退耕地块难；农民退耕意愿强烈，但退耕任务少，亟须破解政策阻力。”贵州省盘县林业局总工程师李宗华说。
“基本农田与可退耕地犬牙交错，若零星退耕，生态保护效果难以提升，规模化产业发展备受制约，需政策调整才能破除阻力。”陕西省子洲县县长叶庆隆说。
国家林业局退耕还林办公室主任周鸿升说，在全国多地调研后发现，上述现象具有普遍性。
那么，推进新一轮退耕还林的政策阻力源自何处？当前该如何破解？国家举力推进的这项惠及生态和民生的德政工程，如何才能梦圆山林？
按图退耕，陡坡退耕地中非基本农田落地困难
破解问题，首先得梳理源头。
记者在基层采访时，听到的第一个共性难题就是：对陡坡中非基本农田的认定非常复杂，退耕地落地困难。
根据国务院批准实施的《新一轮退耕还林还草总体方案》，基本农田不得纳入退耕范围。那么，非基本农田该如何判定呢？
我国明确规定，对陡坡耕地中非基本农田的认定，需要核对土地利用现状图和规划图。
可现实情况是，现状图只能区分耕地坡度级，规划图只能了解基本农田保护区，只有二者结合才能确定退耕地块。
两图对照，看似简单，实则不然。现状图呈现的是利用现状，规划图反映的是远景规划，两者难以完全一致。也就是说，有些地块，目前是非基本农田，但三五年后却又被划为基本农田。当前是能退，还是不能退？同时按照图上落实到具体地块时往往与实地不符。
此外，退耕地的“插花”实施，也造成了农民之间的新的矛盾。
周鸿升建议，针对这一问题，首先要实现各级、各部门之间沟通顺畅，除涉及国防安全外，允许相应市、县对口部门共享数据；其次，可学习贵州先行摸底经验。早在新一轮退耕还林启动之前，贵州就投入近4000万元，集国土、林业等多部门合力，率先在全国开展摸底调查，排查出了所有可退耕地。
生态优先，但地情不容退耕地“插花”分布
退耕还林的根本目的是治理水土流失、改善自然生态，为农民生产生活和经济社会发展创造良好的生态条件，这也是推动工程建设的出发点和落脚点。
然而，不容忽视的现实情况是，由于国家规定了各地的基本农田保护数量，因此各地将基本农田保护指标层层分解。基层政府在具体操作中，往往再按比例切分到乡镇。因此，造成基本农田与非基本农田“插花”分布，可退耕地非常零散。
在贵州盘县，25度以上陡坡耕地达95.5万亩，但可退耕地只有34.9万亩，零星地分布在陡坡崖畔，其他60.6万亩基本农田则如悬梯挂在天边。若不尽早全部退耕还林，一旦降水增加，生态损失必然加剧。
盘县的困局只是全国退耕还林工程区的一个缩影。陡坡耕地被划为基本农田，且表现较突出的省（市）有8个：
陕西，陡坡耕地中基本农田占81.4%；山西，占75.3%；贵州，占75.2%；云南，占70.2%；湖北，占58.6%；重庆，占57.4%；四川，占44.6%；甘肃，占37.8%。
尤其在云南，红河县符合条件的退耕地有1万多块，多数地块面积不足5亩；双江县符合退耕条件的1亩以下的作业小班有600个。
基层干部反映，如果不把所有陡坡耕地退耕还林，按照流域和区域进行流域综合治理，不仅达不到退耕还林恢复生态的初衷，水土保持也会大打折扣。但如果把所有陡坡耕地全部退耕，则违反了《基本农田保护条例》。
周鸿升建议，应由国土部门会同林业、农业等有关部门，按照法定程序，逐步将划入陡坡耕地中的基本农田调整为非基本农田，从根本上消除制约实施新一轮退耕还林的制度障碍。
突出民生，农田撂荒不如退耕还林
《新一轮退耕还林还草总体方案》强调，要严格按照“自下而上、上下结合”的方式实施新一轮退耕还林，要充分尊重农民意愿。
然而，在具体实施中并非一帆风顺。在一些地区，由于坡高路陡，土地瘠薄，加之基本农田分布零散，农民只能选择撂荒，农田也不能真正成为农田。
湖北省丹江口市三关店乡滑鸡沟村，是典型的“山高、路远、田薄”型农村，耕地每年只能种一季，费时费力不挣钱，尽管全村耕地的95%被划为基本农田，但大部分被撂荒；云南省昭通市农村人口450万人，每年外出打工者超过150万人，撂荒土地约100万亩，其中85%是基本农田。
记者在采访中了解到，陡坡耕地被划为基本农田较突出的8个省（市）中，陡坡耕地中基本农田面积，占全国陡坡耕地基本农田总面积的96.1%，并主要涉及全国14个集中连片特殊困难地区中的8个。
“这些地区更应该考虑民生实际，与其将基本农田撂荒，倒不如纳入政策允许的退耕地，全部退耕还林，进而实现稳增长、促改革、调结构、惠民生。”周鸿升说。
据国土资源部《西部大开发土地资源调查评价》显示，西部地区15度以上不宜耕种的坡耕地粮食平均亩产只有111.5公斤，其中长江流域亩产147公斤、黄河流域亩产50.5公斤。按此测算，2014年，全国6471万亩陡坡耕地及梯田的粮食总产量不到全国粮食总产量的1.2%。
“由此可见，如果能加强高标准基本农田建设，保护和提高耕地生产力，粮食问题也会得到相应解决。”周鸿升说，“习近平总书记早已阐释了森林是水库、钱库和粮库的内涵，以及对于脱贫致富具有的特殊意义。”
延安就是退耕还林建设高标准农田的样板。延安市自第一轮退耕还林实施以来，通过基本农田建设和治沟造地，普及良种和增产技术等措施，退耕后的粮食产量连续10多年稳定在70万吨以上，与退耕前基本持平。2014年，延安粮食总产量达78.7万吨，农民年人均纯收入由1998年的1356元提高到了2014年的9779元。
公开资料显示，全国现有25度以上陡坡耕地8244万亩，其中基本农田4298万亩、梯田1773万亩。那么，这些陡坡耕地是否应该全部退耕呢？
对此，周鸿升说，如成功申报世界文化遗产名录的红河哈尼梯田，它已经形成了森林—村寨—梯田—江河水系四度同构的生态系统，体现了人与自然和谐发展的独特创造力，这样的梯田应该保护，而其他的则要因地制宜，该保的保，该退的退。
壮大产业，连片退耕规模产业显活力
习近平总书记说，“小康不小康，关键看老乡”。
新一轮退耕还林的实施，其重要目的之一就是要让农民获得实实在在的经济利益，进而充分调动农民退耕还林的积极性，实现改善生态与改善民生互利共赢。
然而，基层干部反映，当前由于非基本农田“插花”分布，不利于当地特色产业规模化发展，进而影响农民增收致富的热情和区域经济社会发展的增速。
对于区域特色产业的规模化发展，业界早有定论。哈佛大学教授波特认为，农业区域特色专业生产区有利于生产商更好地接近雇员和供应商，获得专业化服务及配套产品，有利于新企业的形成和创新。美国普林斯顿大学学者克鲁格曼认为，规模经济的扩张可以带来报酬递增效应。
贵州省赫章县利用退耕还林地发展核桃产业的做法就值得借鉴。
该县62岁的农民吴维伸告诉记者，他的两个儿子都带着媳妇在外打工，他和老伴成了空巢老人，3个孙子成了留守儿童。去年，在县林业局的指导下，他在40亩退耕地里全种了核桃。他说，等进入盛果期，按每亩年收入5000元算，40亩就是20万元。到那时，儿子和媳妇还要出去打工吗？
周鸿升感慨，通过吴维伸的生活可以看到，退耕还林不仅是推进贫困地区农民脱贫致富的一条出路，还是从根本上解决留守儿童的一个抓手，体现了“宁要绿水青山，不要金山银山”“绿水青山就是金山银山”的核心价值。
周鸿升建议，相关部门协商调整好退耕地之后，就应该科学推进产业发展，让广大农民共享生态红利。
好风凭借力，扬帆正当时。把美好的蓝图变成美好的现实，需要各方面的通力协作和不懈努力。我们相信，有党中央、国务院的坚强领导，有各部门、各省（区、市）政府的大力支持，有工程区的积极行动，新一轮退耕还林工程一定能够为生态文明、美丽中国建设作出新的更大贡献！
本文来源: 林业厅
13.07.2015 11:32