国务院督察除政令不出中南海之弊

12.08.2014  12:37
      中央强力反腐之下,我们既看到老百姓的拍手称快,也有坊间流言,“许多地方官员都不干事了,也不敢干事了”,因为不敢寻租,没有干事的动力;也因为反腐严厉,积极干事意味着更多出错概率。
  国务院7月组织了那场规模空前的大督察,目的即包括破除“政令不出中南海”之弊,推动各项政策措施的落实。强力督察背后,说明官员不作为已成为一种现象。积弊多深?
  在中国当下政府部门对资源配置拥有巨大权威的经济模式中,地方官员的消极会如何影响经济增长?
  林卿颖是参与国务院督察组的少数媒体人之一,近距离观察了当下强力反腐环境中政府部门真实的运作状态。
  同时,经济学家陆铭和合作者曾完成了一项《反腐败、市场建设与经济增长》学术研究,论文刊发于《经济学》(季刊)杂志。
  新京报特约林卿颖撰写跟随国务院督察组的所见所感;并专访陆铭教授,就上述话题展开辨析。
  十八大以来,中央“拍蝇打虎”式反腐日趋苛严。
  高压反腐取得了前所未有的成果。据统计,一年来在中纪委网站“案件查处”一栏公布的落马官员,即有547人,包括1名前政治局常委、2名副国级官员和37名省部级官员,平均每个月近50人。
  但反腐也有代价和成本。有国际金融机构测算认为反腐可能拉低今年中国经济增长0.6至1.5个百分点,这同时引发国内一些专家对经济稳增长的担忧。如湘鄂情等高端餐饮业,自八项规定实施后,即遭遇断崖式下跌。
  在经济下行压力增大时,一些观点将保增长和强反腐割裂看待,似乎非此即彼,陷入两难。人们关心,高压反腐是否持续?反腐是否有最优路径可循?
  检视强反腐背景下的中国经济增长问题,可以看到,当下的反腐巨浪背后兼具改革逻辑,反腐和经济增长并不矛盾。反腐和改革,其归宿终将并轨一处,那就是建立可持续经济增长生态。
  中央大督察:摸底施政现状
  十八大以来,中央派出了208个巡视组,在全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团共1214个地区和单位进行了巡视。一大批“老虎”“苍蝇”被打落马下。
  与此同时,国务院也派出督察组,在巡视组发现问题的基础上,力求解决问题之策。
  7月份的国务院大督察,抽调了100余人,成立8个小组,分赴27个中央部委及16个地方省市。笔者参与其中。督察组所到之处,直面问题,务实高效,部委组每天只能搬两张凳子在会议室打个盹,地方组则经常开会到凌晨。
  接受督察的部委和省市要求先深入开展自查,形成自查报告递交督察组。督察组在审阅自查报告的基础上,进驻实地督察。
  实地督察一般流程包括听取主要负责人汇报、召开座谈会、审阅文件资料。
  广泛的督察事实上成为一次对施政现状的全面摸底。在召开座谈会之外,督察组还采取问卷调查、约谈,暗访形式深入调查;地方省市督察组则深入到县、乡机关、企业、高校、公共服务机构,甚至施工工地进行实地调查。
  在督察国家发改委时,参与工作汇报和问询的发改委官员近百人,包括国家发改委主任徐绍史在内,仅司局及以上级别官员便达50人。
  因督察工作涉事之深,每日督察结束后内部总结会上,督察组成员都能直接开列受督部委省市的“问题”。这些问题以涉及未来的改革方向为着眼点,标本兼顾。
  以督察“磕”放权
  如果以“成本”视角分析反腐与经济增长,在公权力市场中,“审批”可看作最重要的商品,也是各部门的“命根”。新一届政府甫一成立,即以削减行政审批作为改革抓手。
  笔者见识了中编办和国务院审改办工作作风,面对各部门的“命根”,可谓毫不含糊,一项项磕除。
  7月5日,住建部相关负责人即接受了中编办的约谈,探讨审批事项削减空间。
  住建部23项行政审批事项,可分为三类:“管企业”、“管人”和“管其他”。“管企业”包括房地产开发企业一级资质核定等;“管人”即建筑师资格认定等;“管其他”则包括部分城市规划审批等。
  中编办认为,企业资质和人员资格审批国际上都由协会干,住建部可以考虑将这部分职能剥离出去,腾出手来“强化城市规划等的管理”。住建部则担心取消后容易滋生弄虚作假,影响市场环境。
  但面对改革大势,一周后,住建部决定,对涉及8项人员资格的审批事项将“全部取消”。
  反腐的“成本”
  根据中纪委公布的信息,截至今年二季度,查处违反“八项规定”问题数47150例,处理61703人。比较集中的“问题”主要包括公款大吃大喝、公款旅游、收送节礼等。
  反腐的“成本”主要包括两大块,一是对相关产业的影响,如上述“问题”中涉及的奢侈品行业、房地产业、高端餐饮业、旅游业等。二是官员不作为或消极作为对经济增长的影响。这些成本,也正是部分研究者担心“损害经济”的缘由。
  本次规模空前的国务院大督察,其背景就是按照李克强总理的要求,破除“政令不出中南海”之弊。这项极为明确的督察目标背后,说明官员不作为已成为一种现象。
  国内外许多研究表明,一定条件下,腐败具有资源配置的功能,尤其在国有制主导下的经济体中。这就是所谓“腐败是经济的润滑剂”。
  但应该看到,从更长期的经济发展视角衡量,腐败无疑带来巨大的社会损失,包括资源错配、社会福利损失、信用成本增加等。腐败对经济发展危害的研究汗牛充栋。
  北京大学教授周其仁认为,腐败不但会吞噬改革的成果,而且将瓦解公众对改革的支持,引发激烈的社会冲突,成为终结改革的致命杀手。
  “中国面临腐败和改革赛跑的挑战”,周其仁说。
  反腐与改革并辔推进
  综合国内外多家机构研究预测,中国经济很难回到增速8%的快车道。当前中国, 经济增长趋缓的“新常态”成为不得不面临的现实。
  将反腐和改革一并纳入中国当前面临的“新常态”现实,可以看到,反腐与改革并辔推进,成为新治理策略核心内容。
  如果孤立起来看所谓反腐,容易放大高压反腐的负面效应。但观察席卷全国的“督察”行动及前后多项举措,可以看到高压反腐背后中央政府深化改革的决心。
  目前,行政审批、财税预算、政府采购、司法制度、国资国企等体制机制改革多点开花,与反腐并辔推进的改革和制度建设已成势头。
  习近平总书记强调,反腐倡廉要形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
  中央政治局常委、中纪委书记王岐山指出:反腐要坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间。
  反腐背后的制度建设诉求,已为最高执政者明确宣示。复旦大学教授陆铭的研究结论认为,对于政府来说, 更为根本的反腐败措施是建设市场,只有最大限度地完善市场,才可以最大限度地消除腐败活动的根源——政府的特权。
  陆铭的研究模型证实,当资本积累(社会的产出能力)达到一定水平之后合理规划反腐路径,加大反腐力度,可以实现在反腐败的过程中经济的持续增长。
  无论反腐还是改革,其出发点和归宿并轨一处,那就是建立法治制度保障下的可持续经济增长生态。
  而依法治国,正是10月份即将召开的十八届四中全会讨论的核心内容。以如此鲜明的主题巩固反腐成果,护航经济增长,公众拭目以待。