省环保厅贺泽群副厅长就新修订的《大气污染防治法》在新安晚报发表署名文章
新修订的《大气污染防治法》于２０１６年１月１日起正式实施。在新大气法正式实施之际，省环保厅贺泽群副厅长就新大气法的有关问题在新安晚报发表署名文章。 全文如下:
编者：2016年1月1日起，《中华人民共和国大气污染防治法》正式实施。去年秋冬以来，“雾霾”一直是公众高度关注的热词，“雾霾”成为严重影响人们日程生活的“空中之魔”，俗话说，“魔高一尺道高一丈”，新修订的《大气污染防治法》为推动大气污染物全防全控奠定了坚实的法律基础，成为“克霾”利剑。为此，本报特邀请省环保厅副厅长贺泽群就新修订的《大气污染防治法》进行了全面解读。
努力守住美丽蓝天 维护公众环境权益
省环保厅副厅长 贺泽群
《大气污染防治法》修改背景与意义： 2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议审议通过了新修改的大气污染防治法。这是在加快推进生态文明建设形势下的一次重要修改，也是这部法律的第三次修改。修改后，大气污染防治法条文从原来的66条增加到129条，原来的条文也都作了修改。
第一、我国大气污染形势严峻。一是大气污染物排放负荷巨大，大气环境污染十分严重。主要污染物的排放量远超过环境承载能力，按照新修定的《环境空气质量标准》，70%以上的城市空气质量不达标，细颗粒物、可吸入颗粒物超标问题十分突出。二是区域性大气污染日趋明显。京津冀、长三角、珠三角等经济发达、人口集中的地区、大气污染不再局限于单个城市内，城市间大气污染变化过程呈明显的同步性，区域性污染特征十分显著。三是重污染天气频繁发生。尤其是2013年以来，我国东部地区多次出现重度雾霾天气，持续时间长，影响范围大，严重影响人民群众的生产生活和身体健康。
第二、原大气污染防治法已难以适应新形势的需要。一是没有建立以大气环境质量改善为核心的管理体系。原来大气污染防治的思路是以重点污染物控制为主，重末端治理，轻源头控制；二是管控的大气污染因子较为单一。细颗粒物来源十分广泛，既有火电、钢铁等工业源排放，又有机动车、船舶、非道路移动机械等移动源排放，还有餐饮、装修等量大面广的面源排放。因此，控制细颗粒物污染，必须实施多污染物协同控制，多污染源综合防治；三是缺乏大气污染防治区域协作要求。原大气污染防治法只规定城市大气污染防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，地方各自为战，难以形成合力；四是对日益严重的重污染天气缺乏针对性措施；五是对大气环境违法行为的处罚力度不够，违法成本低，守法成本高的问题依然存在。
第三、十八大以后，中央关于加强生态文明建设提出一系列新的理念和新的要求。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中，明确提出修改大气污染防治法。 新法颁布实施对于依法推进大气污染防治工作，改善大气环境质量，保障人民群众身体健康，推进生态文明建设，全面建成小康社会意义重大。
修改的总体思路原则修改的总体思路与原则：新法在大气污染防治的理念思路、治污重点、保障措施方面均有重大突破。新修订的大气污染防治法以新修订的环境保护法为依据，全面落实国务院《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。主要遵循4条原则：一是源头治理协同管控。坚持规划先行、严格环保准入，强化污染排放的总量控制和浓度控制；努力实现从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从大气污染物治理的属地管理向区域联防联控转变。二是综合施策，突出重点。综合运用经济、法律、技术和行政手段，突出燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域及重点区域的大气污染防治。三是强化责任从严管理。强化政府责任，明确企业义务，加大对污染违法行为的处罚力度，提高违法成本，使污染者不敢违法。四是立足当前，着眼长远。针对当前雾霾频发的形势，建立重污染天气应对机制。同时，引导能源结构和产业结构调整，淘汰落后工艺、设备，建立健全长效机制。
修改的主要内容 ——以改善大气环境质量为目标，强化地方政府的责任，加强考核和监督新修改的大气污染防治法明确了防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，为此强化了地方政府的责任，加强了对地方政府大气环境质量改善目标完成情况的考核和监督。一是明确地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责（第3条第2款）。二是对地方政府大气环境质量改善目标完成情况进行考核（第4条）。三是未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照国务院或省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准（第14条）；直辖市和设区的市的大气环境质量期限达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案（第15条）。四是城市人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告状况和环境保护目标完成情况时，应当报告大气环境质量期限达标规划执行情况（第16条）。五是对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件（第22条）。 ——坚持源头治理，推动转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构，提高相关产品质量标准一是明确坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构（第2条第1款）。二是明确制定燃煤、石油焦、生物质燃料、涂料等含挥发性有机物的产品、烟花爆竹以及锅炉等产品的质量标准，应当明确大气环境保护要求。制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求（第13条）。三是规定国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，调整能源结构，推广清洁能源的生产和使用（第32条）。国家采取有利于煤炭清洁高效利用的经济、技术政策和措施，鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广（第34条第1款）。四是明确地方各级人民政府应当推动转变农业生产方式，发展农业循环经济（第73条）。 ——从实际出发，根据我国经济社会发展的实际情况，制定大气污染防治标准，完善相关制度当前，我国处于工业化中期，发展仍是第一要务，大气污染防治法修订要综合平衡国内环境治理与经济发展的关系，同时大气环境的治理也还需要一个过程，如果一步到位，标准定的过高，也难以实现。因此，在标准制定方面，新修改的大气污染防治法规定：一是国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准，应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理（第8条）。二是国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气污染物排放标准，应当以大气环境质量标准和国家经济、技术条件为依据。（第9条） ——坚持问题导向，抓住主要矛盾，着力解决燃煤、机动车船等的大气污染问题 1、关于煤炭污染防治一是明确要求优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重（第32条）。二是明确国家推行煤炭洗选加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的开采。禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭（第33条）。三是明确国家禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的煤炭，鼓励燃用优质煤炭（第35条第1款）。四是加强民用散煤的管理，规定禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭（第36条）。五是规定城市人民政府可以划定并公布高污染燃料禁燃区，并根据大气环境质量改善要求，逐步扩大高污染燃料禁燃区范围。在禁燃区内，禁止销售、燃用高污染燃料；禁止新建、扩建燃用高污染燃料的设施，已建成的，应当在城市人民政府规定的期限内改用天然气、页岩气、液化石油气、电或者其他清洁能源（第38条）。六是加强对燃煤供热锅炉的管理，规定在集中供热管网覆盖地区，禁止新建、扩建分散燃煤供热锅炉；已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉，应当在城市人民政府规定的期限内拆除（第39条）。七是对工业锅炉进行规范（第40条）。八是对燃煤电厂和其他燃煤单位提出排放控制要求。规定燃煤电厂和其他燃煤单位应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采用技术改造等其他控制大气污染物排放的措施（第41条第1款）。 2、关于机动车船和非道路机械污染防治关于机动车及非道路移动机械的污染防治。新修改的大气污染防治法按照“车油路”统筹的思路，加强对机动车污染的综合防治和全过程控制。一是明确国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例（第50条）。二是加强新车管理。规定机动车、非道路移动机械生产企业应当对新生产的机动车和非道路移动机械进行排放检验。经检验合格的，方可出厂销售。检验信息应当向社会公开。省级以上人民政府环境保护主管部门可以通过现场检查、抽样检测等方式，加强对新生产、销售机动车和非道路移动机械大气污染物排放状况的监督检查。工业、质量监督、工商行政管理等有关部门予以配合（第52条）。三是加强对在用车的管理。规定在用机动车应当按照国家或者地方的有关规定，由机动车排放检验机构定期对其进行排放检验。经检验合格的方可上道路行驶。未经检验合格的，公安机关交通管理部门不得核发安全技术检验合格标志。县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以在机动车集中停放地、维修地对在用机动车的大气污染物排放状况进行监督抽测（第53条）。增加：环保部门可以通过遥感监测等技术手段对在道路上行驶的机动车的大气污染物排放情况进行监督抽测，公安机关交通管理部门予以配合。四是建立机动车和非道路移动机械环保召回制度（第58条）。五是加强对在用重型柴油车、非道路移动机械的管理。规定在用重型柴油车、非道路移动机械未安装污染控制装置或者污染控制装置不符合要求，不能达标排放的，应当加装或者更换符合要求的污染控制装置（第59条）。六是新法中取消了省级环保主管部门对机动车排放检验机构的委托，修改为环境保护主管部门和认证认可监督管理部门应当对机动车排放检验机构的排放检验情况进行监督检查，要求检验机构要依法通过计量认证，按照国务院环境保护主管部门制定的规范，对机动车进行排放检验，并与环境保护主管部门进行联网（第54条）七是对限制机动车通行问题，本来做了规定，后来争议很大，最后删除。 3、关于船舶污染防治。新修改的大气污染防治法加强了对船舶污染的防治。一是规定船舶检验机构对船舶发动机及有关设备进行排放检验。经检验符合国家排放标准的，船舶方可运营（第62条）。二是规定内河和江海直达船舶应当使用符合标准的普通柴油。新建码头应当规划、涉及和建设岸基供电设施；已建成的码头应当逐步实施岸基供电设施改造。船舶靠港后应当优先使用岸电（第63条）。三是规定国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求（第64条）。 4、关于燃油的管理。针对我国油品质量不高，燃油质量标准经常落后于机动车排放标准的情况，新修改的大气污染防治法规定：制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求，并与国家机动车船、非道路移动机械大气污染物排放标准相互衔接，同步实施（第13条第2款）。禁止生产、进口、销售不符合标准的机动车船、非道路移动机械用燃料；禁止向汽车和摩托车销售普通柴油以及其他非机动车燃料；禁止向非道路移动机械、内河和江海直达船舶销售渣油和重油。（第65条）此外，按照精细化管理的要求，强化对工业生产过程中产生的挥发性有机物、粉尘和气态污染物等的防治。强化扬尘大气污染防治，针对我国扬尘污染面广、缺少有效监管的现实情况，按照分类施治的原则，将扬尘按照建筑扬尘、交通扬尘、落地扬尘和料堆扬尘四类，分别明确监督管理要求。按照“疏堵结合，以疏为主”的原则，加强农作物秸秆焚烧对大气污染的防治。明确省、自治区、直辖市人民政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。加强秸秆的综合利用。另外，还对其他生活中产生的大气污染的防治作了规定。 ——加强重点区域大气污染联合防治，完善重污染天气应对措施 1、关于区域联合防治新修改的大气污染防治法增加了专章，对重点区域大气污染联合防治作了规定。一是规定国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。（第86条）。二是制定重点区域大气污染联合防治行动计划，明确控制目标，优化区域经济布局，统筹交通管理，发展清洁能源，提出重点防治任务和措施，促进重点区域大气环境质量改善（第87条）。三是提高重点区域产业和机动车排放环保要求（第88条）。四是编制可能对重点区域的大气环境造成严重污染的产业和发展规划，建设对大气环境质量产生重大影响的项目，应当进行环评会商（第89条）。五是重点区域内新建、改建、扩建用煤项目的，应当实行煤炭的等量或者减量替代（第90条）。六是组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制（第91条）。七是组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法（第92条）。 2、关于重污染天气应对 近年来，灰霾等重污染天气频发，严重影响人们群众的生产生活，但原大气污染防治法没有相应的应对措施。为此，新修改的大气污染防治法增加专章，规定重污染天气应对。一是建立重污染天气监测预警体系。要求建立重点区域重污染天气监测预警机制，统一预警分级标准。可能发生区域重污染天气的，应当及时向重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府通报（第93条）。二是将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系，制定重污染天气应急预案（第94条）。三是发布重污染天气预报（第95条）。四是依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案（第96条）。 ——加大对大气环境违法行为的处罚力度一是除倡导性的规定外，有违法行为就有处罚。法律责任条款共30条，涉及到违法行为种类90多种。二是提高了罚款上限。如超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，责令改正或者限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。按照倍数罚款的可能超过100万元。三是规定了按日计罚。在新修改的环境保护法规定的基础上，细化并增加了按日计罚的行为（第123条）。四是丰富了处罚种类。如行政处罚中有责令停业、关闭，责令停产整治，责令停工整治，没收，取消检验资格，治安处罚，等等。另外还明确规定了民事赔偿责任和刑事责任。 ——妥善处理与环境保护法的关系新修改的环境保护法更新了环境保护理念，完善了环境保护基本制度，强化了政府及有关部门和企业的责任，加大了对环境违法行为的处罚力度，明确了公众参与和监督制度，赢得了广泛赞誉。按照既要体现环境保护法的原则和精神，又不对其简单重复的思路，处理大气污染防治法修改与环境保护法的关系。凡是环境保护法已有的，大气污染防治法没有更具体的规定，就不再规定；一些基本制度确需重复的，也应当有需要细化的地方。环境保护法是环境保护领域的基础性、综合性法律，其确立的基本制度和原则都适用于大气污染物防治；大气污染防治法作为单行法应当重点根据大气污染防治的特点做出有针对性的规定。