社会救助制度“碎片化” 专家建议加快社会救助立法步伐

　　社会救助制度与社会保险、社会福利和社会优抚等制度，共同构成我国社会保障制度。然而，社会救助制度分散在不同法规、规章和其他规范性文件中，缺乏相关配套措施。近年来，尽快出台社会救助法的呼声一直很高。

　　1月2日，国务院法制办公室公布《社会救助暂行办法草案》，向社会征求意见。1月17日，暂行办法专家研讨会在中国人民大学举行。北京大学法学院教授、中国社会法研究会名誉会长贾俊玲在研讨会上提出，救助立法要解决两个核心问题:一是明确救助水平，即救助谁的问题；二是明确救助资金来源，即钱从哪里来的问题。这两个核心问题也高度概括了研讨会上多位社会保障学界和法学界专家学者的建议和意见。

　　国家是社会救助责任主体

　　社会救助资金从哪里来、如何管理好救助资金?这成为与会专家学者共同关注的问题。有专家针对救助资金在《社会救助暂行办法草案》中只有总则中一条原则性规定提出建议，希望救助资金单设一章。

　　首都经济贸易大学劳动经济学院教授、社会保障研究中心主任吕学静说，国家是社会救助的责任主体，是社会救助制度的主要供给者。社会救助立法必须明确国家承担的责任，规定国家承担的社会救助供给、社会救助资金的给付责任等。因此，她建议，在草案中单列出一章明确经费保障，特别是要明确中央财政和地方财政的保障责任。

　　南京大学政府管理学院副院长林闽钢教授认为应明确各级政府的责任，他建议将草案涉及社会救助资金的一条修改为:完善社会救助资金、物资保障机制，社会救助资金和社会救助工作经费由各级政府列入财政预算。同时他还建议在此条之后增加规定:社会救助工作经费应限定支出范围和用途。各级人民政府鼓励社会组织建立社会救助公益基金，开展社会救助活动。“通过增加这条规定，可为社会救助资金筹集的多渠道提供法律支持。”林闽钢说。

　　华北电力大学人文与社会科学学院公共管理教研室主任姚建平副教授认为，草案应该明确规定最低生活保障资金来源和各级政府部门在最低生活保障资金保障上的责任。

　　应当明确低收入人群概念

　　姚建平认为，社会救助应明确社会救助对象这一概念，否则就很难将社会救助和社会福利区分开来。

　　姚建平建议在草案总则中增加一条，明确社会救助对象是经过家庭经济状况调查之后认定的贫困家庭，即低收入家庭。他说，草案对救助对象的规定主要是低保家庭和特困人员。如果不以低收入家庭作为救助对象，就会进一步强化“低保户”的含金量，进而导致福利依赖和福利欺诈。

　　吕学静认为，草案通篇是以城乡低保对象和特困供养人员为救助对象的。草案规定的这个范围比目前的实际救助范围要窄。因此，应当明确提出低收入家庭的概念，同时通过适当的量化来确定低收入家庭。因为，社会救助制度不仅要解决收入型贫困问题，还要解决由于疾病、教育、住房及其他突发性事件引起的支出型贫困问题。

　　对特殊群体实施个人保障

　　中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心副主任杨立雄则将修改的建议集中在草案“最低生活保障”这一章。他的建议有两方面:一是将最低生活保障补差改为按等级补助；二是对特殊群体实施个人保障。

　　杨立雄指出，草案规定最低生活保障实行补差原则，即差多少补多少。这条原则看似简单，实则非常复杂，其中最大困难是无法准确核实家庭收入。如果要准确核算家庭收入，要付出巨大的管理成本，甚至得不偿失。

　　他建议，为节省管理成本，减轻工作量，使最低生活保障变得简单可行，可以按贫困等级发放最低生活补助金。根据收入、消费、生活形态等可测变量综合评价贫困程度，将贫困人口划分为三级，即赤贫、贫困和接近贫困，分别按100%、75%和50%的最低生活保障标准发放。

　　草案规定最低生活保障制度以家庭为单位进行收入核算及保障金发放，符合条件的家庭所有成员均享受标准统一的最低生活保障金。杨立雄认为，这种方式强调家庭责任，符合中国传统家庭伦理，但是也容易导致弱势群体利益受损，尤其是家庭成员中的老年人、残疾人、儿童，其生活处境更加艰难。针对这种情况，杨立雄提出两点建议:一是针对不符合最低生活保障条件，且比较困难的家庭，给予其家庭成员中特殊人员(主要是无收入的老年人、残疾人、儿童)实施个人保障；二是对符合最低生活保障条件的家庭，其家庭成员中的无收入老年人、残疾人、儿童按最低生活保障标准的100%发放。

　　《社会救助暂行办法草案》第四十七规定了临时救助对象的资格条件。杨立雄认为这些条件与受灾人员救助、教育救助、医疗救助的资格条件有重合，因此应该明确界定临时救助对象的范围。他认为，临时救助对象应包括最低生活保障、特殊群体救助、教育救助、受灾人员救助、医疗救助等项目无法纳入保障的困难群体以及低收入群体，在确定保障对象时也不应以家庭为单位实施临时保障，可以针对特殊群体实施个体保障。

　　杨立雄建议，临时救助措施可以采用两种方式:一是基于需要和相机抉择原则，个人或家庭提出申请，经过审批后决定是否给予救助；二是固定受益，即在重大节假日给予所有符合条件的家庭发放慰问金。

　　建议尽快出台社会救助法

　　社会救助是社会保障安全网体系的“兜底线”，就其制度性质而言是面向全体社会成员的，是促进社会和谐发展的起点。只有首先实现有法可依，才能切实保护那些需要关注的弱势群体。在《社会救助暂行办法》基础上尽快出台社会救助法也是这次研讨会与会专家的一个重要共识。

　　其实，追溯社会救助立法的脚步得从20年前说起。八届全国人大常委会将“社会救济法”列入立法规划；制定社会救济法也是十届全国人大常委会立法规划确定的立法项目；十一届全国人大常委会再次将制定该法列入5年立法规划，并把名称确定为社会救助法。这期间，许多全国人大代表议案、建议和全国政协委员提案都明确希望国家尽快出台社会救助法。

　　吕学静说，国务院制定的《社会救助暂行办法》即便很快出台，从效力而言也还不够，在法律效力上不及社会救助法。对于社会救助存在的许多问题依然无法解决。因此，提高立法层级是必须要考虑的问题。

　　吕学静表示，当前急需的是一部能够解决社会救助共性问题，使以最低生活保障制度为核心的生活救助制度尽快走向定型、稳定的法律。社会救助法是民生立法的重要组成部分，是对公民生存权保障的重要法律，希望这部法律尽早出台。 （法制日报）