农村土地流转的喜与忧
目前我国土地流转处于探索阶段，土地流转形式以转租承包为主，地区流转格局呈东高西低，参与流转的农户占总户数的比重大，各地土地流转呈现加快态势，截止到2013年底，全国土地流转面积3.4亿亩，为2008年的3.1倍，流转比例达26%，比2008年高17.1%。但转出农地的期限短。农村土地问题始终是三农问题的核心，农村土地流转作为社会经济发展过程中解决三农与城镇化统筹发展的良好举措，是顺势而为的重大战略，十八届三中全会对农村土地制度改革做出的重大部署，开启了农村土地流转变革的大潮，也是社会经济发展水平所需要的进程。但也有些急于求成的现象发生，农村土地流转事关农村稳定和社会改革发展大局，如何有序推进土地流转是值得深入研究的课题。
喜的是近期关于农村土地流转政策的利好变化。2009年中央一号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出，要“建立健全土地承包经营权流转市场”，这也意味着农村土地承包经营权流转将制度化和明朗化；2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》提出，按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新；2013年中面一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。其中，“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现；2014年中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，在深化农村土地制度改革方面努力做到以下几方面：（1）完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。（2）引导和规范农村集体经营性建设用地入市（3）完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度,完善农村宅基地分配政策,在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作,切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。（4）加快推进征地制度改革。
另外，《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年1月）已经颁发，也对农村土地流转作了详细的说明。
从中央、国务院政策的颁布可以看出，国家越来越重视农村土地流转问题。政策制定与实施归根到底是为了农民收入的提高，农民生活水平的提升，也是为三农问题解决及城镇化统筹发展服务，更高目标是为了早日实现我国农业的现代化，从而城市和农村全面现代化。
目前，土地流转的创新方式主要有反租倒包、两权抵押、土地互换、两田制、股田制、宅集地换房、土地换保障、土地银行等形式。在实践中已经取得了良好的效果，产生了一些新的农业发展模式，如休闲农业庄园，其规模上壮大了，效益也比传统农业高，同时又为城镇居民提供了好的休闲去处，提升了农产品的附加值，也带动了当就业，引导了社会资本流向三农领域。新的农业模式的出现，还解决了谁来种田的问题，培育了新农人，创造性的开拓了三农的新局面，还引起种地热潮，如上海市郊区从无人愿意种地到上规模种地，又到后来的减少规模，重新增加种地的机会。还有各地的高大上的农业企业或园区的发展，已充分显示了农村土地流转带来的好处及发展前景。
忧的是目前问题不少。一是农村土地流转模式创新模式与现行法律法规有所冲突，缺乏充足的法律保障。如《中华人民共和国土地管理法》第九条“国家对土地实行用途管制制度”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于出租用于非农业建设。”和《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”等限制农村土地流转不得改变农业用途。规模化种植新模式需要配套生产管理用房，这与制度相冲突。二是流转后的耕地保护与粮食安全问题值得重视。一些规模化的种植不再以种粮为主，而是以种植经济作物或其他形式为主，耕地保护也受到挑战。三是土地流转后规模化种养的风险加大，多方利益者的利益得不到较好的保障。对农民而言，受机会成本及比较效益的影响，对流转难持长期的支持态度。对投资者或受让经营者而言，受多种因素影响（如对未来的政策预期、对现在的法律规定、经济发展环境变化等），难有长远的信心，时时受困。还有集体所有者或基层管理者都有自己的态度与想法，这对流转都会产生多方面的影响。四是目前农村金融市场不发达，许多的好的项目在流转后或流转经营中因资金链的短缺导致经营效果差或不得不中止或失败。五是个别流转项目是冲着农业补贴而来，甚至是以骗取补贴为目的。
农村土地流转是大趋势，随着政策的成熟、农业经营市场的成熟、配套服务的跟进，还是值得期待的。
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（ 来源：安徽农网 作者：侯满平 博士 ）