关于亳州、六安、铜陵、黄山四市社会救助工作情况的调研报告

省人大常委会内务司法工作委员会

为配合常委会12月份听取和审议省人民政府关于社会救助工作情况的报告，11月中旬，省人大常委会内司工委会同省民政厅，对亳州市及蒙城县、六安市及寿县、铜陵市及铜陵县、黄山市及歙县社会救助工作情况进行了调研。调研组一行听取了市、县人民政府关于社会救助工作情况的汇报，与民政、编办、教育、财政、人社、住建、卫生、残联等单位负责同志以及部分省和市人大代表、乡镇和村（居）委会负责同志、救助对象等进行了座谈，实地察看了敬老院、社会（儿童）福利院、社会救助站和医疗救助点。现将有关情况报告如下： 

一、基本情况

近年来，亳州、六安、铜陵、黄山四市人民政府高度重视社会救助工作，将其作为惠民生、解民忧、保稳定、促和谐的一项基础性工作，纳入“十二五”经济社会发展总体规划、民生工程和居民收入倍增计划等指标体系，加强组织领导，完善政策规定，健全体制机制，强化规范管理，增加经费投入，已初步建立以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助制度为支撑，临时救助、慈善帮扶为补充的城乡社会救助体系框架，保障了困难群众的基本生活。

（一）城乡低保管理和服务水平逐步提高。一是加强规范化管理。逐步完善城乡低保工作制度，细化受理、审核、评议、审批、公示、发放等环节工作流程，逐步建立公开透明、公平公正、运行规范、管理有序的城乡低保工作机制。亳州市在城乡低保工作中突出“四抓”：抓流程规范、抓三级公开、抓档案管理、抓管理创新，规范救助管理服务工作。铜陵市通过政策创制、动态管理、收入核对、民主听证等举措，实现城乡低保工作精细化管理。寿县在城乡低保工作中注重把好机制建立、规范程序、标准调整、监督检查、资金发放“五关”，提升城乡低保工作服务水平。二是保障水平逐步提高。各地根据经济发展水平逐年提高城乡低保救助标准，使困难群众基本生活水平有了新的提高。亳州市近年来逐年增加城乡低保资金投入，城乡低保标准平均年递增达17%，目前城乡低保月人均补差已分别达到307元和131元。铜陵市在全省率先统一城乡低保标准，目前城乡低保月人均标准已达395元，人均月补差分别达到296元和221元。六安、黄山等市建立健全了城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，测算物价上涨对困难群众生活的影响，合理确定价格临时补贴标准，确保困难群众基本生活水平不因物价上涨而降低。三是严格资金管理。各地相继制定出台一系列加强城乡低保资金管理的规定，按规定设立低保资金专户，专项管理、专款专用，城乡低保资金已实现社会化发放。

（二）农村五保供养工作扎实开展。一是五保供养水平不断提高。铜陵市以“逐年提标、规范管理”为重点，五保集中和分散供养年人均标准逐年提高，分别达到4740元和3240元，高出全省平均水平1488元和1248元，位居全省前列。亳州市五保人均供养标准近年来年均增长都在15%以上，集中供养和分散供养年人均标准分别达到3200元和1870元。六安市在五保对象基数大、财政困难的情况下，五保集中和分散供养标准由2008年人均800元增加到2013年的2650元和2400元。二是五保供养机构建设成效显著。各地围绕省老龄事业发展“十二五”规划确定的“五保老人集中供养率力争达到70%”的目标，加大新建、改扩建敬老院、光荣院等养老服务机构，建成了一批硬件水平较高、管理服务规范的农村敬老院。农村敬老院逐步向农村养老服务中心转型。亳州、黄山等市五保集中供养率均已超过50%。

（三）孤儿和城市“三无”和流浪乞讨人员救助制度不断完善。一是孤儿保障逐步制度化。2008年以前，各地一直沿用城市低保救助政策。2010年以来，各地严格执行国务院、省政府关于加强孤儿保障工作的有关要求，逐步完善了孤儿的生活、教育、住房、就业等项制度，孤儿的保障水平大幅度提高。亳州、六安、黄山集中供养孤儿的生活保障为月人均1000元，分散供养为月人均600元。铜陵市在孤儿生活保障标准高于全省标准10%的同时，还将父母均为服刑人员、二级重度残疾或罹患精神疾病的儿童，以及携带艾滋病毒的儿童列为困境儿童，参照散居孤儿生活保障标准予以救助。二是城市“三无”人员保障逐步规范化。亳州市将城市“三无”人员纳入城市低保重点保障对象，予以及时救助、救济。铜陵市将城市“三无”人员的供养水平比照农村五保供养标准，做到应保尽保。歙县从今年开始，实行城市“三无”人员救助金额在城市低保金额补助的基础上再上浮30%。各地结合民生工程建设，新建、改扩建一批社会（儿童）福利院，城市“三无”人员和孤儿集中供养条件有了很大改善。三是流浪乞讨人员救助逐步长效化。目前，各地均建有流浪乞讨人员救助站，基本上实现了对城镇生活无着流浪乞讨人员的应救尽救。亳州市在做好省内救助工作的基础上，积极探索跨省联动救助机制，对河南、山东等周边省份流入的乞讨人员实施救助，并及时护送遣返。符合条件的流浪乞讨人员均得到及时救助。各地将流浪未成年人作为救助重点，积极为流浪未成年人提供权益保护、心理疏导、教育矫治、技能培训、家庭指导、跟踪回访等延伸救助服务，加大对流浪未成年人的救助和保护力度。

（四）自然灾害救助及时有效。一是救灾应急体系基本形成。各地均成立了减灾救灾委员会，建立健全了以应急指挥、抢险救援、灾害救助、恢复重建为主要内容的自然灾害应急救援体系，形成了统一指挥、分级管理、反应灵敏、协调有序、运转高效的管理体制和运行机制。二是救灾工作扎实有效。全省自然灾害四级响应制度全部建立，各级救灾物资储备库体系进一步完善，基本实现重大自然灾害发生24小时内受灾群众得到基本生活救助，救助标准明显提高，有效解决了受灾群众的基本生活保障问题。黄山市针对自然灾害易发多发的实际情况，不断加强救灾减灾体制、机制建设和能力建设，有效应对暴雨洪灾、低温雨雪冰冻等一系列重大自然灾害。三是防灾减灾工作得到全面加强。各地不断增强防灾减灾意识，逐步完善了灾害预警和应急响应机制，实现了日常防灾减灾和应急救灾的有效结合。

(五) 城乡医疗救助稳步推进。一是救助政策逐步完善。各地陆续出台一系列加强和规范医疗救助工作的文件、规定，努力推进“资助参合参保、住院救助、门诊救助、临时医疗救助和慈善医疗援助”五位一体的城乡医疗救助发展模式，初步形成了面向全省困难群体，科学合理、公平公正、管理规范的医疗救助体系，较好地解决了群众看病难、看病贵的问题。二是救助水平不断提升。各地坚持从实际出发，不断扩大医疗救助范围，逐步取消了五保、低保和重点优抚对象的病种限制，降低起付线，提高救助比例。铜陵市针对重病家庭的救助需求，在全省率先实施了重特大疾病医疗救助制度，对符合条件的救助对象，实行分段按比例“不封顶”报销医疗费用。三是救助程序更加规范、高效。各地医疗救助定点医院、定点药店大多数配备了医疗救助结算系统，对困难群众看病实行“一站式”即时结算，不仅缓解了困难群众“先垫付，后报销”的压力，而且缩短了救助期限。亳州市137家定点医院开通了医疗救助即时结算服务系统，全市 70%以上的医疗救助资金通过定点医疗机构“一站式”即时结算。

（六）临时救助制度初步建立。各地充分发挥了临时救助救急救难、拾遗补缺的社会救助功能，将解决低收入困难群众突发性、临时性基本生活困难纳入临时救助范围，陆续出台临时救助实施意见或政策规定，建立并规范临时救助制度，部分地区还落实了临时救助市级专项资金，保障了临时救助工作的顺利实施，为遭遇突发性、临时性生活困难家庭提供了基本生活保障。六安市今年1—9月，已累计救助4677户，发放临时救助资金341万元。

二、存在的主要问题

（一）救助资金总量不足，救助水平有待提高。社会救助工作直接受制于当地经济发展状况和资金投入情况。由于救助资金投入不足，我省许多地方尚未根据困难群众基本生活需求来确定救助标准，一些地方仍然是依据政府支出的救助资金总额来确定救助标准和救助数量，致使部分困难群众无法得到及时和有效救助，影响救助的公平性和有效性。一些地方财政较为困难，应当由地方配套的救助资金不能及时到位。有少数地方，过多依赖中央和省级补助资金，基本上没有安排地方配套资金，导致救助水平偏低。目前，我省五保老人供养标准低于全国平均水平（我省集中供养和分散供养年人均标准分别为3252元和1992元，全国平均标准分别为3430元和2400元）；城乡低保覆盖面也低于全国平均水平，困难群众尚未完全实现应保尽保、应救尽救。

（二）救助工作不够平衡，救助资金有待统筹。由于受城乡、地域和经济社会发展水平的制约，我省社会救助工作发展不平衡，集中体现为城市好于农村，南方好于北方，城乡救助一体化进程发展缓慢，区域救助存在较大差距。以城乡低保为例，目前，我省城市低保平均补差标准约是农村低保的2.3倍，年相差约2040元。就调研的几个市来看，黄山市城市低保月均补差标准比六安市多出约63元，年相差756元。铜陵市农村低保月均补差标准比六安市多出约106元，年相差1272元；比亳州市多出约90元，年相差1080元。农村五保、城市“三无”、医疗救助、临时救助等方面也普遍存在差距。这造成了困难群众在享受救助上的不公平，迫切需要站在全省的高度，统筹和调节分配救助资金，逐步缩小地区间的差距。

（三）救助体系不够健全，救助制度有待完善。医疗、就业、教育、住房、法律援助等专项救助制度缺乏有效衔接，社会救助资源缺乏系统规划和有效整合，救助不及时、救助不到位、多头救助、重复救助现象依然存在，影响了救助工作的整体效益。一些家庭收入超过当地低保标准，而生活必需性支出较大的“支出型”贫困家庭难以获得制度性救助；一些贫困重特大疾病家庭，在享受医疗大病救助等救助后仍面临很重的经济负担；一些重度精神病人、艾滋病人、传染病人等特殊困难群体，存在收治难、安置难等问题，得不到除经济救助之外的其它有效形式的救助；一些生活困难且户籍不在本地的常住人口在居住地也难以享受救助，等等。此外，调研中各地还普遍反映农村敬老院产权不清、性质不明、人员不稳定、经费不足等实际问题。尤其是敬老院的法律定位和财产权属问题已经成为制约农村五保供养事业发展、影响农村养老服务体系构建的“瓶颈”。

（四）基层基础力量薄弱，救助能力有待提升。一是基层救助工作力量薄弱。调研中发现，部分县级民政部门只有1—2名工作人员负责社会救助工作，乡镇（街道）大多只有1名民政专管员兼职社会救助工作，村（居）委的救助工作基本都由村（居）委干部兼职负责。许多兼职负责救助工作的基层干部，没有足够的时间和精力去跟踪调查救助对象家庭收入情况，很难保证救助工作的准确性和公平性。二是低保家庭收入信息核查存在难度。家庭收入核定是获得低保和其他社会救助资格的直接依据。但由于现阶段收入制度不透明、诚信体系不健全、隐性收入难查证、非固定收入难量化，加上商业银行法、证券法等法律对核查个人存款及证券信息有严格规定，民政等相关部门缺乏法律授权和有效手段对低保申请对象的收入及财产信息进行准确核查。三是社会监督作用发挥不够。没有发挥好基层群众自治性组织和各类村民理事会、协会等参与社会救助工作的作用，尚未建立健全广大群众参与民主推荐、民主评议和举报投诉等社会救助工作机制，加之少数基层干部素质不高、廉洁自律意识不强，“关系保”、“人情保”、“维稳保”在一些地方依然存在，在基层群众中造成负面影响。

三、意见和建议

（一）提高思想认识，切实履行社会救助职责。完善社会救助制度，是一个国家文明进步的重要标志, 是国家尊重和保障人权的宪法原则的重要体现，是社会公平正义的必然要求。各级政府及有关部门要深刻认识做好新形势下社会救助工作的重大意义，按照党的十八大“五位一体”的部署和十八届三中全会要求，把社会救助工作作为保障和改善民生的重要举措，作为建设服务型政府的重要内容，纳入经济社会发展整体规划，提上重要议事日程，增强社会救助的规范性、科学性和有效性，切实保障广大困难群众的基本生活。

（二）加大资金投入，提高社会救助整体水平。各级政府要将社会救助资金列入财政预算，逐步加大对社会救助工作的资金投入，确保新增财力优先用于保障和改善基本民生。特别是市、县两级财政，要按规定比例及时足额到位配套社会救助资金。进一步统筹和调剂社会救助资源，优化和调整财政支出结构。省级财政要根据经济发展水平和社会救助工作实际，逐步建立健全财政资金差异化配套机制，加大对皖西革命老区和皖北贫困地区发展社会救助事业的转移支付力度，逐步推进城乡之间、区域之间社会救助事业均衡发展。进一步健全社会救助标准自然增长机制、与物价上涨挂钩的联动机制，确保城乡低保、五保供养等社会救助标准和补助水平随着人民生活水平、物价水平的提高而提高。

（三）加强制度衔接，健全社会救助工作体系。各级政府及有关部门要坚持统筹城乡、兼顾当前和长远、政府救助与动员社会力量救助并举，综合构建和完善包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗、失业、义务教育、住房、临时救助等专项救助在内的社会救助体系基本框架，切实提高社会救助效益。统筹发展城镇和农村最低生活保障制度，健全合理兼顾城乡居民的最低生活保障待遇确定和正常调整机制。加快健全鳏寡孤独、重度残疾、重特大疾病等特困群体的医疗保险和救助制度，提供基本生活条件或必要的照料。重视和解决农村敬老院法律定位和财产权属问题，拓展发展空间。充分发挥社会力量作用，逐步鼓励和引导慈善组织、志愿者、企业等各方力量通过多种方式参与社会救助，共同为困难群众献爱心、伸援手。

（四）夯实基层基础，提升社会救助工作能力。各地要按照政府领导、民政主管、部门配合、社会参与的社会救助工作领导体制和工作机制的要求，加强社会救助工作组织协调，进一步明确社会救助工作领导小组成员单位工作职责，建立成员单位间联络制度、信息通报制度和联席会议制度，努力形成全社会齐抓共管的社会救助工作格局。结合实际，科学整合相关机构及人力资源，充实加强基层社会救助工作力量，逐步建立起与基层救助工作相适应的专业化人才队伍。同时，加强对社会救助工作人员的业务培训，增强其从事基层社会救助管理服务的能力和水平，不断提高社会救助规范化、科学化管理水平。整合相关资源，建立社会救助公共信息服务平台，加强核查监管和相互衔接，及时、准确地汇集城乡各类困难群众的动态信息，增强社会救助的科学性和及时性。

（五）强化监督检查，推进社会救助健康发展。各级政府及有关部门要依法履行社会救助工作职责，提高工作透明度，及时公开社会救助资金、物资使用和管理情况，接受社会监督。各级人大及其常委会要通过多种途径加强对社会救助工作的监督检查，督促政府及有关部门切实依法履行社会救助工作职责。充分发挥各类新闻媒体、社会各界和人民群众对社会救助工作的监督，不断推进社会救助工作规范、有序、健康发展。