依法治国基本方略的提出和发展
依法治国基本方略的提出和发展
万其刚
党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国的若干重大问题，这在我们党的历史上中央全会以“依法治国”为主题是第一次；全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这在我们党的历史上也是第一次，标志着我们党把法治建设提到了前所未有的高度。其意义之重大，自不待言。
依法治国基本方略是怎么提出来的呢？为什么在新中国成立后的前30年没能提出这一方略？依法治国基本方略的提出过程意味着什么？在全面推进依法治国的今天，研究上述问题，不仅有理论意义，而且具有极强的现实意义。本文着重从观念史的角度对依法治国基本方略的提出和发展演变予以评述。
一、为什么建国后的前30年没能提出依法治国基本方略
众所周知，依法治国作为治国的基本方略，是逐步提出来的，而不是一下子就提出来了的。那么，为什么在新中国成立后的前30年没有提出依法治国方略呢？马克思早就指出：“社会不是以法律为基础的。那是法学家的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横向。”[1]这就清楚地表明了法律与社会政治经济文化条件之间极为密切的关系。马克思的这一论断，具有十分重要的方法论意义。以此作指导，来观察分析新中国成立以来，特别是1957年至1978年期间的法制建设，就可以得出具有说服力的结论。
1949年新中国的成立，为发展人民民主和建设法制国家，创造了前所未有的条件。事实上，新中国在成立后至1957年夏反右斗争扩大化之前的7年时间里，是比较注意法制建设的。这期间，不仅制定了1954年《宪法》和一系列法律、法规、命令，而且要求全党和全国人民都遵守革命法制，实行宪法，依法办事。这可以从当时一些领导人在讲话中看得很清楚。1949年初，谢觉哉同志就说过：“我们不要资产阶级的法治，但我们确要我们的法治。”[2]司法部长史良也说：“新中国人民司法工作是在人民民主的法治道路上健康地前进。”[3]1954年6月，毛泽东同志在关于中华人民共和国宪法草案的讲话中指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”宪法草案由全国人民代表大会通过以后，“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”[4]1957年1月，毛泽东同志在省市自治区党委书记会议上发表讲话时，还专门就法制问题讲了意见，强调“一定要守法”，指出：“一定要守法，不要破坏革命的法制。法律是上层建筑。我们的法律，是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。我们要求所有的人都遵守革命法制”[5]。1956年，刘少奇同志在党的八大政治报告中说：“为了巩固我们的人民民主专政，为了保卫社会主义建设的秩序和保障人民的民主权利，为了惩治反革命分子和其他犯罪分子，目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”[6]
实际上，在新中国成立之初，许多领导人都十分强调要守法。1954年9月17日，彭真同志在一届全国人大一次会议上审议宪法草案时，专门就“公民在法律面前人人平等”作了发言，指出“人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针”，提议“号召全国人民一致地为它（即宪法——引者注）的完满实现而奋斗”[7]。1956年9月，董必武同志在党的八大上发言时深刻阐述了要实行“依法办事”，“现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”依法办事有两方面的意义，一是必须有法可依，二是有法必依。“依法办事就是清除不重视和不遵守国家法制现象的主要方法之一。”[8]可以说，董必武同志的这一讲话，是当时我们党和国家对于依法办事最为经典的表述。
然而，上述精神并没有得到很好地贯彻，尤其是从反右斗争开始，“左”倾思想和法律虚无主义日渐抬头，不仅法制建设出现大滑坡、大倒退，进入低谷，而且人治逐步占据上风，十年“文革”我国社会主义法制更是遭到严重破坏。教训极其惨痛、极为深刻！新中国成立后的前30年没有提出、也不可能提出依法治国基本方略，究其原因，主要有以下几点。
第一，从当时的社会现实来说，缺乏健全法制和厉行法治的社会需求。我国在实行改革开放以前，经济上高度集中、政治上高度集权。这就在客观上泯灭了法制建设的需求。这就正如1958年中央政法小组在报告中所说的：“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况来看，已经没有必要制定了。”[9]
第二，长期的革命战争环境养成的有事找党委、依靠政策办事的习惯，在新中国成立后的和平年代里得以延续。对此，彭真同志在1984年3月13日召开的省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上发表讲话时，作了极其精辟的论述。他指出：“在战争时期，党也好，军队也好，群众也好，注意的是党的政策。一件事情来了，老百姓总是问，这是不是党的政策？”“那时，只能靠政策。当然，我们根据地的政权也有一些法，但有限，也很简单。”“建国以后，我们有了全国性的政权，情况不同了，不讲法制怎么行？要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。一要有法可依，二要依法办事。”“但是，应该承认，长时期内我们对法制建设有时抓得紧，有时放松了，甚至丢掉了。”[10]的确，在新中国成立后的30年左右时间里，我们不但没能完成“不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”的过渡和转变，反而是“人治”占了上风。
第三，从历史根据上来看，中国经历了几千年的封建社会，留给我们的是浓厚的封建特权和个人的独断专行，而缺乏的是民主法制传统。这就正如邓小平同志所深刻指出的：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”[11]这一点即使在今天看来，也没有完全消除，并在事实上成为“依法治国、建设社会主义法治国家”的观念障碍。
第四，党的指导思想上犯了“左”的错误，过分强调阶级专政，以阶级斗争为纲，搞阶级斗争扩大化，过于推崇、迷信群众运动，以致出现像“文化大革命”这样的惨剧，等等。特别需要指出的是，“在1958年8月召开的协作区主任会议上，毛泽东说，公安法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题。……不能靠法律治多数人。民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。……我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。刘少奇提出，到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”[12]这表明，党的高级领导人已开始看轻、甚至否定法制的作用，党在指导思想上不再注重法制建设。
综上所述，在改革开放以前，各种条件决定了我们党和国家不可能提出依法治国基本方略，当然更不可能实施依法治国基本方略。
在我国，依法治国基本方略没能在党的十一届三中全会以前提出来。但党的十一届三中全会以后，也不是一下子就轻而易举地提出了依法治国基本方略。实际上，这一基本方略的提出，有一个循序渐进的过程。
二、依法治国基本方略的孕育
可以十分肯定地说，在党的十一届三中全会以后，伴随着党和国家对执政规律认识的逐步深化，相应地，对法制建设的重视也是空前的。“过去我们曾经对法制建设的重要意义认识不够，强调不够，经过十年内乱，大家头脑比较清醒了，认识到像‘文化大革命’中那样无法无天是要吃苦头的，决不能再让它重演。”[13]正是基于对历史的深刻反思和对经验教训的认真汲取，我们党和国家作出了加强民主法制建设的重大决定。
1978年12月，党的十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期，作出把全党工作重点转移到经济建设上来的重大决策，同时强调要发展社会主义民主、健全社会主义法制。党的十一届三中全会公报明确指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。……要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”[14]这里，一是，加强法制建设，是与保障人民民主联系在一起的，是“使民主制度化、法律化”。在这种意义上的“法制”，不仅仅是法律制度的简称而已，也不是与民主毫无关系的。法也好，法制也罢，是通过民主程序制定出来的，其内容本身必须是民主的，所谓民主立法，既包括立法内容的民主也包括立法程序的民主。二是，对五十年代“依法办事”的含义（即有法可依，有法必依）作了进一步扩充，强调“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这十六个字成为新时期法制建设的基本方针。三是，强调法律面前人人平等，法律制定出来以后还必须在全社会一体遵循，对社会产生实实在在的调控和规制作用。
1980年12月，邓小平同志在中央工作会议上指出：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。”[15]这一重大论断是具有革命意义的，充分表明发展社会主义民主、健全社会主义法制作为党和国家坚定不移的基本方针被确定下来，也充分表明我们党和国家加强社会主义民主法制建设的坚定信心和决心。这是我们分析、观察依法治国基本方略提出的大背景和大前提，也是我国加强社会主义民主法制建设的新起点。
大体上说来，依法治国方略的孕育阶段，是从1978年底起至1988年8月止，是我国依法治国基本方略提出的第一阶段。在这一阶段的重要特点，就是开始注重发展社会主义民主法制，明确提出依法办事，依法管理，意味着领导方式、管理方式的重大转变。
如上所述，党的十一届三中全会以后，我们党和国家日益重视社会主义民主法制建设。因此，这一阶段的头几年，强调发展社会主义民主，健全社会主义法制的重要性、必要性，是其显著特征。1979年6月，邓小平同志在会见日本公明党访华团时说：“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。”我们吃够了动乱的苦头。“民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”[16]关于“两只手”这一形象的说法，我们会一再地听到、看到。1980年8月，邓小平同志在中央政治局扩大会议上的讲话中，深刻总结了建国几十年的经验教训，指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[17]这段话十分朴实、通俗易懂，但道理却十分深刻，强调制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，而这本身就是法制（或法治）的特性。邓小平同志在接受意大利记者奥琳埃娜•法拉奇采访时说，我们正在研究避免或防止再发生诸如“文化大革命”这样可怕的事情，准备从改革制度着手。“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[18]
同时，在一些文件和领导人讲话中，出现了“依法治国”字样，不过其含义是指“依法办事”。1979年，中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中提出，能否切实执行法律，“是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”1979年9月1日，彭真同志在中央党校发表《关于社会主义法制的几个问题》的讲话中说：“现在要依法办事，依法治国，你是领导，不懂法怎么行？”[19]1983年2月，彭真同志在中央政法委员会扩大会议上的讲话中强调“一定要依法办事”，“无论立法机关、执法机关、司法机关都要依法办事。党有党章，要按党章办事。国家有宪法，有法律，要依法办事，并养成习惯。”[20]实际上，彭真同志在这前后几年的讲话中，把依法治国与依法办事并用，且反复强调“依法办事”。
与“依法办事”相应的是，“法律面前人人平等”。一方面，这二者是紧密相连的；另一方面，法律面前人人平等也是法治的内在要求。1980年1月，邓小平同志在中共中央召集的干部会议上说：“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”[21]他在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”[22]彭真同志也提出：“我们讲法律面前人人平等，是对所有公民都一律平等，是真正的人人平等。……法律是我们自己制订的，为什么还不应该实行法律面前人人平等？”[23]这里所说的“法律面前人人平等”，更多的是强调法律适用上的平等。
1982年9月，党的十二大提出，努力建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。”“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。……即将提交全国人民代表大会通过的新宪法草案，根据党的十一届三中全会以来我国民主建设所取得的成就和已经确定的方针，作出了许多具有重大意义的新规定。”[24]在党的十二大通过的《中国共产党章程》中，明确提出“党必须在宪法和法律范围内活动。”这是首次在党章中作出这一规定，其重要意义不言而喻。
1982年12月4日，五届全国人大五次会议审议通过了现行《宪法》。在《宪法》“序言”中，明确提出：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。《宪法》第5条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这就在现行《宪法》中确立了法治原则。
需要特别指出的是，改革开放以来，我们党和国一直十分重视以法制来保障改革开放的成果和确认改革开放的秩序。党的十二大提出计划经济为主，市场调节为辅。十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，进一步提出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济“是在公有制基础上的有计划的商品经济”，要建立的体制目标模式仍然是“以计划经济为主，以市场调节为辅”。“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动需要用法律形式固定下来。国家立法机关要加快经济立法”[25]。1985年10月，邓小平同志就对社会主义与市场经济的关系问题作出论断，提出社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾，社会主义也可以搞市场经济，“问题是用什么方法才能更有利地发展社会生产力。我们过去一直搞计划经济，但多年的实践证明，在某种意义上说，只搞计划经济会束缚生产力的发展。把计划经济与市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”[26]这就在马克思主义发展史上首次阐明了社会主义也可以搞市场经济，是对马克思主义理论的重大突破，对进一步深化经济体制改革提供了理论支持。 1987年，党的十三大提出，社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制，并将经济改革目标模式修改为“国家调节市场，市场引导企业”。1989年，党的十三届四中全会提出，要建立适应有计划商品经济发展的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。
1985年以后，依法治国主要是指依法管理、依法治理。依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡等依法治理活动在全国广大城乡蓬勃开展起来。1985年6月，中央宣传部、司法部拟定了《关于向全体公民普及法律常识的五年规划》。中共中央、国务院在转发这个“一五”普法规划的通知中说：“要通过正反两方面的典型，在全体人民中树立各种遵纪守法的榜样，创造依法治国、依法办事的良好气氛。”需要说明的是，1990年12月13日，中共中央、国务院转发的中宣部和司法部制定的“二五”普法规划中，进一步把依法治国具体化为依法治理，以期推动依法治理事业继续向前发展。
值得注意的是，邓小平同志在1986年就指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”[27]这里，就已经明确提出要处理法治和人治的关系问题。纵观世界历史，分明可以看到，如何治国理政，从治理的模式或方式来说，无非就是人治或者法治，或者更准确地说是这两者的结合，区别只在于，其结合的程度不同。同时，法治尽管不是最好的，但优于一人之治。这是法治本身的特点和优势所在。正是基于此，我们可以更好地理解邓小平同志的一段话。他在1978年12月中共中央工作会议上说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变。”[28]也可以说，就是要避免人治，避免“人亡政息”。实际上，正是努力探索解决人治和法治的问题，才进一步促成我们党和国家提出并实行依法治国。
三、依法治国基本方略的初步形成
从1988年8月至1995年，是依法治国基本方略的初步形成阶段。这一阶段进一步提出了要实行法治、反对人治。尽管还没有把依法治国确定为基本方略，但在依法治国与实行法治之间没有根本界限。同时，我们可以认为，实行法治、反对人治，是党的十一届三中全会以来发展社会主义民主、健全社会主义法制的必然结果和自然延伸，也是依法办事、依法管（治）理理论与实践的进一步升华，为明确提出依法治国基本方略打下了最为坚实的基础。
1988年9月5日，邓小平同志在会见外宾时说：“我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。……我认为，过分夸大个人作用是不对的。”[29]1989年6月16日，邓小平同志在与几位中央负责同志谈话时指出：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”[30]三个月之后，邓小平同志在会见李政道教授时又说：“我历来不主张夸大一个人的作用，这样是危险的，难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。”[31]邓小平的这一基本观点，即反对人治，是一贯的、坚定的，是他加强社会主义民主法制建设思想合乎逻辑的发展，也是他“关于健全民主与法制的理论基础和指导思想，是他的民主与法制思想的精髓和灵魂。”[32]
1989年9月26日，江泽民同志在中外记者招待会上回答记者问时说：“我们决不能以党代政，决不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题。我想我们一定要遵循法治的方针。”[33]这表明：法治是与人治相对立的；法治是治国的方针；在我国，实行法治就是要从根本上解决以党代政、以党代法的问题。这是七年后提出的依法治国方略的必要准备。
1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议通过的《关于深入开展法制宣传教育的决议》中规定：“进一步提高广大干部群众的法制观念，保障宪法和法律的实施，坚持依法办事，促进依法治国和依法管理各项事业。”
1992年年初，邓小平同志在南方谈话中明确提出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段。”[34]这就从根本上破除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的框框，有利于解放思想，对于党和国家的重大决策具有直接影响。
1992年10月，党的十四大提出我国经济体制改革的目标模式是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题，其核心是正确认识和处理计划与市场的关系。我国经济体制改革的目标是要“建立社会主义市场经济体制”。为此，要高度重视法制建设。“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”[35]可以说，实行社会主义市场经济，对法制建设提出了更为急迫、更为明确的要求。其中的道理很简单，市场经济与法治之间有一种天然的内在关系。实际上，在此前后，法学理论界提出“市场经济是法制经济”的命题，许多学者则主张“市场经济是法治经济”，并逐渐达成共识。
而这一共识亦渐渐被决策者认可，一个重要表现就是提出要建立“适应社会主义市场经济的法律体系”。1993年3月，江泽民同志指出：全国人大及其常委会要把加强经济立法作为第一位的任务，放在最重要的位置，“在本世纪内，努力把适应社会主义市场经济的法律体系初步建立起来。”[36]1993年3月，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案规定：“国家实行社会主义市场经济。”两天之后，乔石同志提出要“初步形成社会主义市场经济法律体系”，“以改革的精神加快立法步伐，特别是要把经济立法放在最重要的位置。……要力争在本届全国人大任期内，初步形成社会主义市场经济法律体系，推动和保障社会主义市场经济的发展。”[37]1993年4月1日，乔石同志进一步指出：全国人大常委会要把加快经济立法作为第一位的任务，尽快制定一批有关社会主义市场经济方面的法律。“在90年代，我们要初步建立起社会主义市场经济体制，就必须相应地逐步建立起社会主义市场经济的法律体系。”[38]
1994年12月9日，江泽民同志在中共中央举办的法律知识讲座上发表讲话时说，建设社会主义法制，实行以法治国，是为了把我们国家建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。1995年1月20日，江泽民同志在中共中央举办的法律知识讲座上发表讲话时指出：“中央政治局、书记处和国务院的领导同志及有关部门的负责同志，听取了法学专家的讲座，这对贯彻邓小平同志关于加强社会主义法制建设的思想，运用法律手段更好地管理国家和社会事务是很有意义的。党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，对实现全党和全国人民意志的统一，对维护法律的尊严和中央的权威关系十分重大。”[39]
四、依法治国基本方略的正式提出
从1996年1999年3月，是依法治国方略的正式提出阶段。这一阶段的“依法治国”是治国方式的根本转变，不仅在党的政治报告中确定下来，而且已载入宪法。
1996年2月8日，中共中央又一次举办法律知识讲座，中国社会科学院法学研究所研究员王家福讲授了《关于依法治国，建设社会主义法制国家的理论和实践问题》。讲座结束时，江泽民同志发表讲话，深刻阐述了“依法治国”的内涵，指出“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化、规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”[40]依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。实行和坚持依法治国，对于推动经济持续快速健康发展和社会全面进步，保障国家的长治久安，具有十分重要的意义。这表明我们党适应经济社会发展的客观要求，对依法治国的认识又有了提高，达到了一种全新的高度。“这是中国第三代党中央的核心人物关于未来治国方略和政治走向的一次公开宣示。”[41]应该说，这次法律知识讲座对于依法治国基本方略的提出，是一种催化剂，起了积极地推动作用。也可以说，这是一个很好的契机，学者们的建言在一定程度上转化成了党的决策。
1996年3月，八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确规定：“依法治国，建设社会主义法制国家。加强立法、司法、执法、普法工作。坚持改革、发展与法制建设紧密结合，继续制定实施与经济社会发展相适应的法律法规。加强和改善司法、行政执法和执法监督。坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权等现象，建立对执法违法的追究制度和赔偿制度。以廉政建设、整顿纪律、严肃执法的重点，加强司法、执法队伍建设，全面提高政治和业务素质。继续深入开展法制宣传教育，提高全民族的法律意识和法律观念，特别是提高广大干部依法行政、依法管理的水平和能力。各级政府和国家公务员都要依法管理经济和社会事务。”[42]李鹏同志在关于该目标纲要的报告中说：“加强法制建设，依法治国，建设社会主义法制国家，是实现国家长治久安的重要保证。”[43]这就在我们国家的文件提出了依法治国的基本方面和主要内容，为依法治国方略的正式提出做了很好的铺垫。
应当指出，在八届全国人大四次会议上，田纪云同志所作的全国人大常委会工作报告中，明确提出：要“坚持和实行依法治国的方针，认真履行宪法赋予的职责，进一步健全人民代表大会制度，做好立法、监督和其他各项工作，积极推进建设社会主义法制国家的进程，保障改革开放和现代化建设的顺利进行。”[44]乔石同志在这次全国人大会议闭幕会上的讲话中，提出“依法治国是国家稳定发展、长治久安的根本保障”，“依法治国，建设社会主义法制国家”是“指导今后我国现代化建设的一条十分重要的方针。”[45]
1997年9月，党的十五大胜利召开。江泽民同志在报告中明确阐述了社会主义初级阶段的基本路线和纲领，提出“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”同时，还进一步全面地阐述了政治体制改革和民主法制建设的有关问题。一是，明确了目标，就是“在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”这是在党的报告中第一次完整地提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”。将以往的“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，虽然只是把“制”改为了“治”，一字之改，却反映了我们党对于执政规律认识的深化、对于执政理念把握的提升。二是，进一步明确了“依法治国”的含义，即“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”三是，正式把依法治国确定为“党领导人民治理国家的基本方略”，强调“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”在我们党的历史上，把“依法治国”作为“党领导人民治理国家的基本方略”明确提出来，是第一次；把这一基本方略写进党的政治报告中，也是第一次。四是，明确提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”[46]。坚持和实行依法治国，建设社会主义法治国家，其前提就是有法可依，因此，必须加强立法工作，提高立法质量，形成统一、和谐的法律体系。总之，党的十五大报告的这些论述，标志着依法治国基本方略完全形成。
1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，在宪法第五条增加一款，作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”田纪云同志在《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》中指出：“将‘依法治国，建设社会主义法治国家’写进宪法，对于坚持依法治国的基本方略，不断健全社会主义法制，发展社会主义民主政治，促进经济体制改革和经济建设，具有重要的意义。”[47]至此，“依法治国”这一治国基本方略，正式载入宪法，完成了从党的主张向国家意志的转变。依法治国基本方略宪法地位的确立，进一步成为一切组织和个人都必须遵循的根本准则。
如上所述，在改革开放之前，党和国家是不可能提出依法治国方略的，而在改革开放之后，依法治国方略也是逐步提出来的，并非一步到位，轻而易举。实际上，之所以在实行改革开放以后才逐渐提出依法治国基本方略，除了上文中大量涉及的党和国家在指导思想上高度重视民主法制建设，注重依法办事和依法管（治）理，主张实行法治，反对人治等重要原因以外，还有如下原因：第一，经济体制改革日益深入，计划经济向市场经济过渡，社会主义市场经济的确立，为实行法治提供了强有力的经济动力和物质基础。第二，政治体制改革的进行，社会主义民主政治的发展，人民群众广泛有序参与政治，为实行法治奠定了坚实的政治基础和前提。第三，社会主义文化的普及、发展，全民民主法制意识的增强，全民思想文化素质的提高，为实行法治营造了必要的、良好的文化氛围和文化环境。当然，实行和坚持依法治国基本方略，这本身也是进一步发展社会主义市场经济的需要，是扩大社会主义民主的需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。
五、依法治国基本方略的发展完善
进入新世纪，我们党和国对依法治国的认识在不断深化，实践也在不断推进，最大的特点就是强调要让依法治国基本方略得到贯彻落实。也可以说，在新时期，从理论观念到现实实践，都贯穿了一条主线，就是贯彻实施依法治国基本方略，并将这一基本方略全面落实到党和国家的各项工作之中。
（一）党的十六大提出依法治国基本方略得到全面落实
2002年11月，党的十六大明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标，提出“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”；指出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”；强调“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”[48]这不仅明确了三者有机统一的原则，还阐述了三者的关系。
2004年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。
2004年9月，胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上讲话时强调：“必须坚持依法治国的基本方略，不断推进建设社会主义法治国家的进程。”“依法治国，前提是有法可依，基础是提高全社会的法律意识和法制观念，关键是依法执政、依法行政、依法办事、公正司法。依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”[49]这里，不仅把依法治国与执政联系起来，还首次明确提出“依宪治国”和“依宪执政”，凸现了宪法的崇高地位。
2004年9月，党的十六届四中全会着重研究了加强党的执政能力建设的若干重大问题，通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次正式提出“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”[50]
（二）党的十七大提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”
2007年10月，党的十七大提出“依法治国基本方略深入实施，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效”，强调要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，依法治国是社会主义民主政治的基本要求。党的十七大明确要求“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”；坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系；加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威[51]。
2008年5月，国务院印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》，明确完善市县政府行政决策机制、建立健全规范性文件监督管理制度、严格行政执法、强化对行政行为的监督、增强社会自治功能等，目的就是全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府。
2011年1月24日，全国人大常委会召开形成中国特色社会主义法律体系座谈会，宣布到2010年中国特色社会主义法律体系已经如期形成。至此，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的标志。
2011年7月1日，胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上讲话时指出：“要全面落实依法治国基本方略，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现国家各项工作法治化。”[52]
（三）党的十八大提出“全面推进依法治国”
2012年11月，党的十八大提出“全面推进依法治国”，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”强调“法治是治国理政的基本方式”，更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用[53]。在党的报告中首次把法治确立为治国理政的基本方式，首次要求更加注重发挥法治在国家治理中的重要作用。
2013年11月，党的十八届三中全会决定“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出“推进法治中国建设”的新目标，为此，“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，维护宪法法律权威，进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平[54]。我们可以把“法治中国”看作是“法治国家”的“升级版”，是中国法治建设的又一次飞跃。这标志着中国法治理论和法治实践进入一个新的发展阶段。
2014年10月，党的十八届四中全会专门研究推进“依法治国”，第一次提出了“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”这一重大论断，明确了全面推进依法治国的重大意义和指导思想，指出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”《决定》提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，实现这个总目标，必须坚持五条原则，即坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发[55]，还明确提出了依法治国四个方面的基本格局。这是对党的十八届三中全会决定中关于“推进法治中国建设”目标任务的深化和细化，是顺应推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，在中国法治史上将起到里程碑的作用。
总之，既然依法治国基本方略的提出很不容易，那么，这一基本方略的实施和实现，其难度也就可想而知，尤其是“我们国家缺少执法和守法的传统”[56]，就使得法治的实行、法治目标的实现变成了极其艰巨、复杂、长期的任务。当前，我国已进入需要通过全面深化改革来增强发展内生动力的阶段，改革必然会触及既有利益格局和体制机制，一刻也离不开法治的规范、保障。在这种大背景下，党的十八届四中全会作出全面推进依法治国若干重大问题的决定，可谓正当时，宏伟蓝图已经绘就，关键是抓紧落实。本文通过梳理党和国家的文件以及领导人讲话中有关依法治国的论述，旨在进一步增强全面推进依法治国的积极性、主动性和自觉性，进一步增强全面推进依法治国的信心、决心和勇气。
[1]《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第292页。
[2]谢觉哉：《在司法训练班的讲话》。
[3]史良：《三年来人民司法工作的成就》，载《人民日报》1952年9月23日。
[4]毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第328页。
[5]毛泽东：《在省市自治区党委书记会议上的讲话》，载《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第197—198页。
[6]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第253页。
[7]彭真：《公民在法律面前人人平等》，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第255—256页。
[8]董必武：《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》，载《董必武选集》，人民出版社1985年版，第413、418－420页。
[9]转引自徐付群：《五十年代末法制建设滑坡原因新探》，《中共党史研究》1998年第5期，第83页。
[10]彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第491－492页。
[11]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第332页。
[12]转引自全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第102页。
[13]彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第492页。
[14]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》上，中央文献出版社2011年6月版，第9页。
[15]邓小平：《贯彻调整方针，保证安定团结》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第359页。
[16]邓小平：《民主和法制两手都不能削弱》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第189页。
[17]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第333页。
[18]邓小平：《答意大利记者奥琳埃娜•法拉奇问》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第348页。
[19]载《红旗》1979年，第11期。在这次讲话中，彭真同志还说：“领导，就是按照法律来领导。要依法办事，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”
[20]彭真：《在中央政法委员会扩大会议上的讲话》，载彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第174页。
[21]邓小平：《目前形势和任务》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第254页。
[22]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第332页。
[23]彭真；《在全国检察工作座谈会、全国高级人民法院和军事法院院长会议、第三次全国预审工作会议上的讲话》，载彭真；《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第24页。
[24]胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》上，人民出版社1986年，第33—34页。
[25]《中共中央关于经济体制改革的决定》，载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》中，人民出版社1986年版，第575页。
[26]邓小平：《社会主义和市场经济不存在根本矛盾》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第148—149页。
[27]邓小平：《关于政治体制改革问题》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第177页。
[28]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月第2版，第146页。
[29]邓小平：《总结历史是为了开辟未来》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第272—273页。
[30]邓小平：《第三代领导集体的当务之急》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第311页。
[31]邓小平：《我们有信心把中国的事情做得更好》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第325页。
[32]李步云：《依法治国，建设社会主义法治国家》，载《全国人大常委会法制讲座汇编（第一辑）》，中国民主法制出版社1999年版，第33－34页。
[33]《人民日报》1989年9月27日，第1版。
[34]邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，373页。
[35]江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，载《江泽民文选》第一卷，人民出版社2006年版，第225，236页。
[36]中共中央文献研究室编：《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社2002年版，第330页。
[37]乔石：《全面履行宪法和法律赋予的职责 推进社会主义民主政治建设》，载《乔石谈民主与法制》下，人民出版社、中国长安出版社2012年版，第333—334页。
[38]乔石：《在八届全国人大常委会第一次会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2011年版，第219页。
[39]见《人民日报》，1995年1月21日。
[40]江泽民：《坚持依法治国》，载《江泽民文选》第一卷，人民出版社2006年版，第511页。
[41]这是当时外电的评论。转引自任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，第231页。
[42]《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社1996年版，第103页。需要加以说明的是，1995年9月28日，中共十四届五中全会所通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建设》中，没有写进“依法治国，建设社会主义法制国家”的内容。
[43]《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社1996年版，第30页。
[44]《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社1996年版，第302页。
[45]乔石：《依法治国是国家稳定发展、长治久安的根本保障》，载《乔石谈民主与法制》下，人民出版社、中国长安出版社2012年版，第478，480页。
[46]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，载《江泽民文选》第二卷，人民出版社2006年版，第17，28－29，30页。
[47]《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社1999年版，第89页。
[48]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，载《江泽民文选》第三卷，人民出版社2006年版，第543，553－29页。
[49]胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2006年版，第224—225页。
[50]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2006年版，第274页。
[51]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，载中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2009年版，第15，22，24页。
[52]胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》下，中央文献出版社2013年版，第447页。
[53]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2014年版，第14，20—21页。
[54]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2014年版，第512，529页。
[55]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第1—7页。
[56]邓小平：《在全体人民中树立法制观念》，载《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第163页。