省十一届人大常委会第二十一次会议法制讲座

我国行政法治的创新与发展

安徽大学教授、博士生导师    陈宏光

一、我国行政法治建设的现状透视

经过30年的发展，我国行政法治建设已实现历史性跨越，从过去行政法律制度几近空白发展到体系相对完整、结构较为合理的行政法律体系，形成了基本可与国际接轨的依法行政理念、行政法律体系和行政管理机制，为建设法治国家、法治政府奠定了坚定基础。

我国行政法治建设在改革开放大潮中快速发展。通过30年的努力，我国基本建立起一套中国特色社会主义行政法制度体系和理论体系，正在努力完成西方国家用上百年乃至数百年时间才能完成的法治政府建设任务，取得了重大成就，积累了宝贵经验，并为在新的历史起点加快推进行政法治建设奠定了坚实基础。

（一）我国行政法治建设的基本历程

我国行政法治建设大体可以划分为三个阶段：

1．恢复重建阶段。是从1978年至1988年的恢复重建阶段。主要是适应党和国家工作重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心的需要，以国务院组织法、地方政府组织法和数百个单行法律、行政法规的颁布实施为标志，建立健全了行政组织法律制度和对经济社会各方面进行管理的行政法律制度，重点是规范与保障行政机关运用法定职权依法治事和依法管理。

2．快速发展阶段。是从1989年至1998年的快速发展阶段。主要是适应建立社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治的需要，以1989年行政诉讼法和1996年行政处罚法颁布实施为标志，逐步建立了行政诉讼、行政复议、国家赔偿等行政救济法律制度，以及规范行政执法的法律制度，重点是规范、监督、制约行政权，保护、扩展、救济公民权。

3．全面推进阶段。是从1999年至今的全面推进阶段。主要是适应依法治国、依法执政、依法行政的需要，以宪法1999年把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入总纲为开端，以国务院1999年全面推进依法行政的决定、2004年全面推进依法行政实施纲要和2008年加强市县政府依法行政的决定这3部纲领性文件，以及立法法、行政许可法、公务员法、监督法等重要法律颁布实施为标志，基本形成了我国行政法制度体系和法治政府框架，重点是把依法行政作为依法治国的主要环节，把建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，全面整体推进行政法治建设。

我国行政法数量众多，与其他法律部门相比，涉及领域广泛，执法主体庞大，调整利益关系复杂。在我国现行约231件法律、685件行政法规、7000多件地方性法规和40000多件规章中，有80%以上重点调整或涉及调整行政关系，主要由行政机关负责执行。

我国行政法在底子薄、起步晚、保护公民权任务繁重、制约公权力十分困难的情况下快速发展，总体建立了以宪法为统帅，以行政组织法、行政行为法、监督行政与行政救济法为主要组成部分的行政法制度框架，并形成了行政组织与公务员、行政立法、行政决策、行政许可、行政处罚、行政强制、行政应急、行政程序与政府信息公开、监督行政与行政责任、纠纷解决与行政救济等十大行政法律制度板块。这些制度板块涉及政治、经济、文化、社会等各个领域，涵盖政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项主要职能，是我国行政法的主体制度。

（二）我国行政法治建设的成就与经验

伴随着我国行政法律体系和制度体系的基本形成，我国成功实现了从高度集中的计划经济体制下的行政管理体制向社会主义市场经济体制下的行政管理体制的根本转变，从行政执法体制基本空白向建立一套比较健全、规范、高效的行政执法体制的根本转变，从原来一支主要按政策、指示和行政命令进行管理的行政工作人员队伍向建立一支具有较高依法行政意识和能力的公务员队伍的根本转变，从权力本位、重在管理、命令服从、比较封闭的管制政府向责任本位、注重服务、规范有序、公开透明的法治政府的根本转变。

这对促进我国经济社会的快速、健康、协调发展，保护人民群众的合法权益和保障人权，维护国家安全、社会稳定和创造良好的发展环境，建立健全社会主义市场经济体制、民主政治体制和防止公权力的违法滥用，加快依法治国、建设社会主义法治国家的进程，都发挥了十分重要的作用。

我国30年行政法治建设的快速发展，带来了我国行政法学的大发展、大繁荣，行政法学由不受重视的“冷学”发展成为经世致用的“显学”，取得了丰硕成果：一是立足中国国情，批判吸收与积极借鉴大陆法系和英美法系行政法学理论体系的有益内容，从无到有地构建起中国特色社会主义行政法学理论体系，并在此基础上形成了我们自己的教学和教材体系。二是融入丰富多彩的行政法治建设实践，直面制度变革中需要解决的各种现实问题，积极推动行政法学理论研究与创新，努力为依法行政和法治政府建设提供理论支持。三是为行政立法、行政执法、行政审判等部门培养一支清正廉洁、精通法律的行政法制人才队伍，同时造就了一支肯钻研、善思考、有创见的行政法学教学和研究队伍。

总结我国行政法治建设，主要经验：

1．法治建设的目标明确。是始终坚持围绕中心、服务大局，把推动改革、促进发展、维护稳定作为根本任务。

2．民本主义的核心思想。是始终坚持以人为本，执政为民，把规范制约行政权和保护扩展公民权作为核心内容。

3．转变职能与体制改革。是始终坚持与转变政府职能、改革行政管理体制密切结合，同步实施，相互推动。

4．法治政府与依法行政。是始终坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

5．制度变革与理论创新。是始终坚持制度变革与理论创新互相促进，互动发展。

6．中国国情与管理创新。是始终坚持从中国国情出发，积极借鉴国外有益经验，做到自上而下政府推进与自下而上全民参与紧密结合，坚定不移地走中国特色社会主义行政法治道路。

（三）我国行政法治建设的展望与目标

站在改革开放30周年新的历史起点上，我们要有更加强烈的紧迫感、责任感和使命感，加大力度、加快速度推进行政法治建设。

1．建设法治政府为目标。是应以加快建设法治政府为目标，把行政法治建设放在更加重要、更加突出的地位。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，要经过10年左右坚持不懈地努力，基本实现建设法治政府的目标。现在时间已近过半，任务紧迫而又艰巨。行政法治建设是整个法治建设的重点和难点。这就要求我们必须更加重视行政法治建设，下更大的决心、花更大的精力来领导和推进行政法治建设。要把行政法治作为贯彻落实科学发展观的重要方式、推进民主政治建设的重要保障和构建社会主义和谐社会的重要基石，努力在全面建设小康社会的伟大实践中加快建设社会主义法治国家和法治政府。

2．行政管理体制改革为动力。是应以深化行政管理体制改革为动力，不断健全和完善依法行政的体制机制。深化行政管理体制改革在推进依法行政中起着先导性和基础性作用。我们要坚决防止行政法治建设与行政管理体制改革联系不紧、互动不力的“两张皮”现象，坚持在深化行政管理体制改革中推进行政法治建设，在推进行政法治建设中深化行政管理体制改革，努力建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制和人民满意的服务型政府和责任政府。

3．保护公民权为核心。是应以制约行政权和保护公民权为核心，进一步健全和完善行政法制度。现在我国法治建设中最重要、最突出、最关键的问题，就是如何保护公民权的充分行使，制约公权力的违法滥用。行政法在这方面承担着比其他部门法更为艰巨的任务。这就要求我们在行政法治建设的各个阶段、各个环节都要更加重视制约、规范和监督行政权，保护、扩展和救济公民权。当前应抓紧完善政府改进经济调节、严格市场监管、加强社会管理、更加注重公共服务方面的行政法制度，进一步健全行政责任追究制度，积极研究制定行政程序法、行政强制法、行政收费管理法和行政编制法等综合性的重要行政法律，抓紧修订行政诉讼法、国家赔偿法和行政组织法。

4．提高行政法治观念为内容。是应以强化公务员依法行政观念带动人民群众法治意识提高为着眼点，不断促进制度与人的良性互动。“徒法不足以自行”。以公正并得到严格执行的制度来培育全体公民的法治观念，以全体公民对法律的信仰和遵守来确保制度的严格实施，这是我国行政法治建设走向良性发展的关键。当前，我们既要紧紧抓住提高广大公务员依法行政意识和能力这个矛盾的主导方面，又要积极营造和推动形成全体公民遵法守法、依法维权的良好社会环境，以坚决保证每一项制度和每一部法律都能得到严格执行和切实遵守。

5．推进行政法学理论研究为先导。是应以推进行政法学理论研究为先导，为建设法治政府提供更加有力的理论支撑。国外有学者称：“21世纪是行政法的世纪”。这既表明行政法的发展对这个快速变革、日趋复杂的世界越来越重要，也表明行政法面对的理论和实践挑战也越来越严峻。革故鼎新、继往开来的中国行政法学界面临的机遇前所未有，面临的挑战也前所未有。这就要求我们必须立足社会主义初级阶段的基本国情，围绕建设中国特色社会主义的宏伟任务，以理论创新为使命，以实践问题为导向，以建设法治国家和法治政府为目标，积极借鉴国外有益经验，不断拓展行政法学理论研究的深度和广度，高度重视理论与实践的有机结合，力戒脱离实际、闭门造车、夸夸其谈、食洋不化，努力推动中国特色社会主义行政法学体系、行政法学研究和法治政府理论不断走向成熟。

二、我国行政法治建设的理论与实践

（一）我国行政法治建设的关注热点

1．关注“法治政府”的路径选择。依法行政的基本要求是，按照法治思想、法治精神、法律原则和法治规则，去做好职责范围内“普普通通”的行政事务，按法办事，这就是依法行政！

2．关注“行政违法”的新型形态。判断行政违法不仅限于是否违反法律规定，对法律原则、法律精神、法治思想和法律规则的违背，同样是行政违法。

3．关注“依法行政”的指标体系。依法行政的指标体系，是由反映法治政府本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统。

4．关注“行政裁量”的裁量基准。裁量标准是在法定的裁量权空间内，依据行政裁量涉及的各种具体事情情节，设以相对固定的裁决种类和幅度的一种制度。

5．关注“法律规范”的制度导向。当前一系列法律规范的出台，对行政法治建设都有导向作用。

（二）我国行政法治建设的基本观念

1．我国法治政府建设的目标

2．行政法治建设的法治视野

3．行政法治建设的思维方式

（三）我国行政法治的基本内涵

1．行政法治的基本含义？行政法治，又称依法行政是指行政权力的享有与行使必须依据法律和遵守法律，应当客观、公正，符合法律的目的和宗旨，不得与法律相抵触。

合法的简易识别：（1）有据：事实依据+法律依据+法理依据；（2）依法：遵守法律+遵守程序+遵守规则。

2．依法行政的基本结构？（1）依法行政的依据；（2）依法行政的价值；（3）依法行政的运行。

3．依法行政的法治属性？（1）基础性特点：国家性、法律性、执行性、强制性。（2）功能性特征：权责一致性、不可处分性、行政优先性。

（四）我国依法行政的衡量标准

1．依法行政的法治标准。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

2．依法行政的理论标准。实体合法、程序合法。

3．行政执法的法律标准。事实清楚、证据确凿、适法准确、程序合法。

（五）我国行政法治的适用规则

1．依法行政的法治原则：合法行政与合理行政

2．依法行政的适用规则：信赖保护、行政时效、比例原则等

3．依法行政的制度规定：公开、公平、公正

（六）我国行政法治的制度建设与立法规范

1．行政诉讼制度

2．行政处罚制度

3．行政许可制度

4．行政强制制度

5．行政复议制度

6．行政诉讼制度

7．行政赔偿制度

8．其他行政法律制度。

三、我国行政法治建设的立法完善与制度建设

（一）推进行政法治建设的人大立法

1979年至今，全国人大及其常委会通过的法律约400件，其中近十年来所制定的法律中逾半数以上是有关市场经济、依法行政、民生的立法；地方人大所制定的地方性法规现行有效的已超过7000件；国务院共制定行政法规1000余件，现行有效的行政法规有600多件，规章数量更是庞大，这些行政立法或填补立法上的空缺，或细化和具体化相关法律规定，或为法律或地方性法规的制定创造条件，是实现“有法可依”的重要力量。另一方面，《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等数部蕴含着现代行政法精神的综合性法律的颁布实施，不仅整肃了政府管理乃至立法中的某些混乱局面，而且确立了我国行政行为法发展的基调和方向。与此同时，西方国家经历了漫长演化和磨合才建立起来的行政诉讼、行政复议和国家赔偿行政监督救济制度，在我国仅用了短短十数年时间即得以顺利确立，并不断处于完善之中。自制度建立以来，行政复议案件和行政诉讼案件量总体处于上升趋势，近年来各自保持在相对稳定的态势，二者共同构筑了解决行政争议的主渠道。

（二）我国行政法治建设的问题与走向

1．推动国家标志性立法。中国特色社会主义法律体系将告基本完成，就行政法来说，作为法治国家标志性立法之一的行政程序法仍付之阙如，这不能不说是一个较大的缺憾。法治国家另一标志性立法行政诉讼法以及与之联系紧密的行政复议法，已分别颁行了二十年和十余年，急需修订。行政法学界已经为这三部法律的制定和完善做了大量的工作。众多行政法学者正在研究和促进地方行政程序立法及相关单行法。要继续努力加强行政程序法立法研究、行政诉讼法和行政复议法修改研究并推动它们的出台，这是一段时间内行政法学研究的重中之重。

2．保障行政体制改革。我国的行政体制在过去30年中经历了持续的改革，基本顺应了社会主义市场经济和民主政治的发展。但行政管理体制仍有多个瓶颈需要突破。对各行政部门的功能、职责、机构、编制、活动方式、层次、结构等急需规范，部门组织立法已提上议事日程。公共行政与社会组织的法律地位与作用仍缺乏研究;在我国大陆单一制的国家结构中，中央与地方行政机关的事权还缺少合理、清晰的划分;事业单位改革尚未完全到位，其所行使的社会服务、公共服务和行政管理职能混淆不清;国有资产管理体制仍需完善。这些重大问题的改革，迫切需要行政法学界加强对部门行政组织法、社会组织法、中央与地方行政机关的事权划分、事业单位改革与行政法、国有资产的行政管理与行政法等问题的研究。

3．推进法治政府建设。建设法治政府仍旧是行政法学者研究的重点。近几年来已经开始的对法治政府指标体系的研究需进一步深化。同时，加强从诸如透明政府、责任政府、服务政府、廉洁政府、诚信政府等多个角度进行研究，将丰富对法治的认识和要求，也有助于推进法治政府建设。其中，加强县市政府的依法行政是法治政府建设的组织基础，目前已有许多试点正在开展“法治城市”建设，行政法学者对此尚缺乏研究。

4．构建和谐社会行政法治环境。和谐社会的构建对行政法提出了多方面的任务。消除城乡二元结构和其他不合理的社会差别，建设一个平等、公正、和谐的社会，需要对多方面的行政管理制度进行改革。我们虽已开始对政府职能市场监管展开了研究，但社会管理和公共服务尚显欠缺。社会保障体系的建设对传统的以管制行政为基础的行政法提出了全面革新的要求。因此，行政法学界将更加关注:社会平等与行政法的改革;服务型政府与社会保障;社会管理与行政法创新;劳动教养制度改革;行政处罚与刑罚衔接等问题的研究。

5．推动理论革新回应社会发展。服务型政府与和谐社会的建设，正在引发我国行政行为的重大变化。以传统管制型政府常用的“刚性”行为类型为基础构建的行政行为理论，已不能适应现实的需要。“柔性”行政行为包括教育、指导、合同等等迅速发展，在很多领域得到广泛运用，有的已取得显著成就，同时行政行为的类型适应社会变革的需要，迅速增加。现实社会的变化要求行政法学界作出回应，要重新构建行政行为理论体系，研究“刚性”行为与“柔性”行为的关系、各种新型行为的内涵、形式和特点等等。

6．构建解决社会纠纷的法治体系。我国正处于转型时期，社会纠纷广泛，其中尤以行政争议更为突出。对此，需要建设服务型政府，以民为本，从源头上减少纠纷的产生。但和谐社会不是没有纠纷和矛盾的社会，而是应该能够公正、妥善、迅速解决纠纷和矛盾的社会，因此需要建设基层解决争议机制，同时强化行政调解、行政仲裁、行政复议、行政诉讼、信访等多种解决纠纷机制的功能，合理配置，以形成强有力的解决行政争议和社会纠纷的法治体系。既需要对每一种解决纠纷的机理进行深入探讨，又要从整合各种机制形成法治体系的视角，对各种机制在体系中的不同功能、作用和合理配置进行研究，以保证众多社会纠纷和行政争议能够得到妥善解决。

7．加强行政监督和行政问责。加强对行政行为的监督是一个既老又新的话题。这方面我们虽然取得了不少成绩，但监督仍缺乏力度，不良行政、违法行为、腐败等问题仍是广大人民群众关注的热点问题。需要我们做全面研究，在调查研究的基础上，对各类监督主体的职责、功能、特点、程序以及相互关系等进行分析、比较研究，构建中国特色的强有力的行政监督体系。监督必须以问责为保证，近年来，有关行政问责已有几个规定，问责的力度有所加强，但是理论和实践上仍有许多问题需要深入探讨，同样要构建中国特色的行政问责体系。

8．探索社会问题的行政法治对策。随着对外开放和科技变革，出现了许多新的重大问题需要行政法的回应。在全球化背景下，环保、卫生、反恐、移民、流域等诸多领域急需加强不同国家多种主体之间的合作，“全球行政法”应运而生。网络的飞速发展，带来了对网络的监管问题，也提出了行政管理如何适应网络时代的问题。因此，全球化进程中的行政法、网络时代的行政管理等问题也是研究的重点。