刘杰：人大制度的治理功能与国家治理现代化

      人民代表大会制度是中国的根本政治制度，也是人民主体地位的体现，切实发挥好人民代表大会制度的国家治理功能，不仅关系到我们的制度优势能否得到更好的体现，进一步增强我们的制度自信，更关系到全面深化改革的总目标能否全面实现。在此意义上，当前推动人民代表大会制度与时俱进对国家治理现代化有着双重的指向性意义：一是制度意义，亦即人大理念、规范、体制机制的不断完善是国家治理体系现代化的核心内涵；二是功能意义，亦即充分发挥人大制度的实践功能，推进国家以科学、民主、法治的现代化方式进行有效治理，这是国家治理能力现代化的集中体现。二者的有机结合构成人大制度之于国家治理现代化的完整涵义。

　　一、人民代表大会制度在国家治理现代化中的多重涵义

　　在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“推进国家治理体系和治理能力现代化”正式列为全面深化改革的总目标，也就是说，我们正在全面深化的各项改革固然是为了推动经济社会的可持续发展，它还蕴涵着一层更为深刻的涵义，那就是通过这些改革更好地理顺国家、市场、社会之间的关系，使国家治理的体系更加优化，国家治理的能力更加符合建设现代化国家的要求。在其中，作为中国根本政治制度的人民代表大会制度是推进国家治理体系现代化的核心环节，作为国家政权机关的人民代表大会则通过其制度功能的有效发挥，有助于国家治理能力现代化的水平不断提升。

　　宪法规定，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，通过这一制度，人民作为主体行使国家权力的地位得到了充分的支持和保证。在现行的国家治理体系中，人民代表大会一方面通过法定程序使党的主张成为国家意志，从而在国家制度层面有效保证了党的执政地位，党的领导通过人大功能的发挥得到制度化的体现，另一方面，人民代表大会在国家的权力结构中承担着产生政府和司法机关的功能，“一府两院”不仅由人大产生，也必须对人大负责，其主要负责人定期向人大汇报工作并经由人大投票通过。政府在行政权力的运行过程中还受到人大的有力监督。鉴于人大在国家治理体系中核心纽带地位，它的功能发挥将日益推动国家治理结构与世界各国普遍的现代化治理趋势相适应，同时也能充分体现中国的国家治理特色，更加增强我们的制度自信。

　　在现实的国家治理过程中，人大制度不是停留于宪法和法律上的规范，它更是直接的国家政治实践，在选举、立法、决策、监督等政治与法治实践中不断充实和完善，因而更有着国家治理能力层面的丰富涵义。大致归纳起来，人民代表大会制度对国家治理能力现代化的功能主要体现在三个方面：

　　其一，推动国家治理从自上而下的方式向自上而下与自下而上相结合的方式转变。人大是选民投票产生的国家权力机构，它既代表国家自上而下的治理体制，也通过对选民意愿的制度性整合使社会的治理诉求向上传递，强化基层治理能力，促使基层治理与国家治理形成更加有效的联动。

　　其二，推动国家治理主体由单一性向网络化方向发展。人大功能的发挥有助于摆脱长期以来对单一政府治理的路径依赖，人大制度内部拥有不同地域、不同职业、不同社会身份的不同人大代表更有意愿发出所属阶层和群体的治理声音。而通过代表联络机构的建立健全、网络平台的多元渠道，更使国家治理成为全社会个体参与的进程。

　　其三，为国家治理提供强有力的社会支持系统。在国家治理的理念下，人大功能发挥必须超越传统的立法、监督、预算等专属事务，不断拓展吸纳民众包括公民个体的有序政治参与，利用网络、媒体、微博等新的政治参与方式扩大公民有序政治参与的途径，通过各种方式积极回应社会关切，增强社会对国家治理的认同、参与和支持。

　　二、人民代表大会的国家治理功能

　　人民代表大会制度既是国家的根本政治制度也是国家政权的组织形式，在单一制的层面上发挥不可替代的国家政权机关的治理功能，与政府一起构成国家治理的核心主体，与政府治理之间构成相辅相成、相互不可替代的关系。同时，又与政协、基层自治组织等治理主体有机协同，形成国家治理的体系结构。相对于政府和其他主体而言，人大的国家治理功能体现为：

　　第一，法治功能。依法治国是我国治国理政的基本方式，要实现建设法治中国的目标，首先需要制定法律，这就凸现人大的重要功能。立法权是人大专属的治理权力，人大通过立法和监督法律实施等方式不断推动中国加快依法治国的步伐。如果说国家治理现代化的根本途径是实现法治的话，人大法治功能的有效发挥是首要前提。

　　第二，政权功能。根据单一制国家的体制构成安排，人大和政府实际上构成二位一体的国家政权机关。人大代表由选民投票选举产生，组成人民代表大会，政府则经由人民代表大会选举产生，对人大负责，受人大监督。这是中国的政权结构的基本脉络，意味着人大的政权功能是双重的：一是人大作为国家权力机关本身具有的政权功能；二是通过对政府过程的介入而间接发挥的政权功能。

　　第三，决策功能。长期以来，人大的决策功能重视程度不够，而事实上，这一功能的发挥对国家治理现代化起着不可或缺的作用，尤其是落实各级政府重大决策出台前向本级人大报告的规定，不仅有助于充分保障政府依法行政，更能防止政府滥用权力，把决策权力纳入民主化和科学化的轨道。

　　第四，财政功能。财政功能是人大“钱袋权”的具体体现，在现实的国家治理中，这是仅次于立法权的重要权力。人大的财政功能主要体现在三个方面：一是审查监督预算决算，通过预算决定各级政府财政经费的合理使用并在决算时进行有效监督；二是监督国有资产，保证国有资产保值增值，但相对而言，这一功能主要转移给政府行使；三是税收立法，理论上说，所有的税收事项均应由人大及其常委会通过。

　　第五，沟通功能。这包括两个方面：一是人大与人大代表之间的沟通功能，亦即人大通过代表联络机制与人大代表实现有效沟通及时反映代表的治理诉求；二是人大代表与民众之间的沟通功能，亦即人大代表要强化服务民众的意识，及时反映基层和社会的关切。

　　应该看到，尽管宪法赋予了人民代表大会广泛的国家治理功能，但长期以来，由于种种条件的制约和限制，人大的国家治理功能并没有得到充分的发挥，立法质量还有待进一步提高，对政府的监督力度相对薄弱，预算决算审查的程序规范不足，询问、质询、特定问题调查、备案审查等宪法规定的权力行使有限。这一切，既是我国民主政治建设的重要方向，也是人大通过发挥国家治理功能推进国家治理体系和治理能力现代化的抓手。

　　三、人大推进国家治理现代化的实践导向

　　全面深化改革是中国国家治理面临的一场革命性的实践，意味着我们将彻底告别革命党时代的国家治理理念，用现代化的标准来衡量我们作为执政党在国家治理中的体系结构和执行能力是否与国家现代化建设的要求相一致，是否能够切实保证我们的两个一百年目标顺利实现。以此为出发点，人大推进国家治理现代化的实践导向体现为：

　　坚持和充分保障人民在国家治理中的主体地位。人民是国家的主体，国家治理现代化就是要保证人民当家作主的地位得到更好的体现和落实，而在党的领导、人民当家作主和依法治国的人民民主原则下，人大既通过以法定程序的方式落实党的主张，保证党领导人民，又把依法治国原则落实到国家治理的每一步进程，使社会主义政治制度的优越性得到充分发挥。

　　更加善于把党的主张通过法定程序成为国家意志。人大是党治理国家的法治纽带，中国已经建立了社会主义法律体系，但国家治理是一个动态的过程，这就要求人大及时贯彻党的国家治理意志，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，为党的主张在国家治理中得到切实的法治体现提供必要支持。

　　妥善处理人大与政府之间的治理关系。在国家治理体系层面，人大是政府的产生者和监督者，政府权力的行使要向人大负责，各级政府重大决策出台前需向本级人大报告。但在国家治理的实际过程中，出于国家治理效率的需要，各级党委更多注重把治理的职责向政府倾斜，同时，由于政府拥有立法建议权和大量的行政立法权，也使政府容易绕开人大直接行使治理的权力。人大如何既能形成与政府在治理中的有机协调关系，又能更好发挥应有的治理功能，将在很大程度上制约人大推进国家治理现代化的作用发挥。

　　不断完善人大选举制度。人大是我国选举民主的制度化体现，各级人大代表经由直接或间接选举的方式产生，代表人民行使国家权力是中国最根本的制度特征。在当前，完善这一制度的着力点在于两个方面：一方面，人大代表的提名应更多的注重提高直接联系民众的代表比例，减少党政领导干部既是立法者又是执法者的情况，防止出现地方保护和部门利益法制化的现象；另一方面，适度提高人大代表的职业化比例，尤其是增加专职人大常委会委员的比例，以此增强立法的水平和能力。

　　进一步完善人大的工作机制，切实发挥人大代表的作用，更好推动实现国家权力机关与社会力量、公民个体的有机协同，建立和完善国家治理的社会支持体系，不断拓展公民有序政治参与的渠道，促使我国的国家治理彻底告别传统以管理为核心的政府单一治理路径，形成国家与社会共治的新格局。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化是当代中国国家建设的总体目标，也为国家现代化建设提供了强大动力和有力保障，这是一场深刻的自我变革，是决定中国的现代化事业大踏步赶上时代的必然要求。为实现这一目标，我们将发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，更加注重健全民主制度、丰富民主形式、从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性，人民代表大会的制度功能将在这一过程中得到更加有效的发挥。（作者系上海市人大代表，上海社会科学院政治与公共管理研究所所长、研究员、博士生导师）