省人大常委会审议关于检查《中华人民共和国
农民专业合作社法》及《安徽省实施〈中华人民共和国
农民专业合作社法〉办法》实施情况报告的意见
省十二届人大常委会第三十三次会议听取和审议了省人大常委会副主任宋卫平所作的关于检查《中华人民共和国农民专业合作社法》及《安徽省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》（以下简称“一法一办法”）实施情况的报告。会议同意并充分肯定这个报告。
常委会组成人员审议认为，农民专业合作社是农村基本经营制度的重大创新，是发展现代农业的必然要求和现实选择。近年来，省政府及有关部门认真贯彻实施“一法一办法”，持续开展宣传培训，着力突出示范引领，不断加大扶持力度，努力加强指导服务，积极进行探索创新，全省农民专业合作社竞相快速蓬勃发展，呈现出数量增加快、覆盖行业多、合作领域宽、带动能力强、运营水平高的良好发展态势，在提高农民组织化程度、推进结构调整、增加农民收入、建设现代农业等方面发挥了重要作用。同时，组成人员审议指出，合作社在发展过程中还存在一些困难和问题，主要表现为：一些地方和部门思想认识需要进一步提高，“一法一办法”和各项扶持政策落实不够到位；合作社发展质量有待进一步提升；融资难、保险难问题比较突出；设施农业用地问题在部分市、县难以解决；指导服务和技术支持体系不健全；法律法规随实践发展有待进一步修改完善等。常委会组成人员就进一步加强“一法一办法”贯彻实施，充分发挥法律法规的支持、保障和促进作用，推动我省合作社持续健康快速发展，提出如下审议意见。
一、进一步加大宣传贯彻力度。要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，牢固树立扶持农民专业合作社就是扶持农业、扶持农民的观念，把发展合作社作为“三农”工作的重要抓手，摆上重要议事日程，抓住当前推进农业供给侧结构性改革的契机，认真总结基层发展经验，深刻把握合作社发展规律，不断加大指导和督查力度，结合“七五”普法，继续抓好“一法一办法”、相关扶持政策的宣传贯彻，增强依法支持和促进合作社发展的自觉性和主动性，提高广大农民和相关市场主体的依法办社意识，营造良好的发展环境和氛围，推动“一法一办法”和各项扶持政策有效落地，持续发力，促进合作社在发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村中发挥更大作用。
二、进一步推进创新发展、规范发展、加快发展。要坚持发展与规范并举、数量与质量并重，重点从财政支持、融资担保、风险保障、用地保障、人才培训、完善服务、技术进步等方面入手，完善和落实好扶持合作社发展的政策体系。充分尊重农民主体地位，坚持入社自愿、退社自由、地位平等、管理民主，强化合作社按章办事理事，完善内部治理结构，激活合作社发展内生动力，破解发展中的难题，补齐“短板”。开展合作社发展路径指导，突出示范引领带动作用，坚持优胜劣汰，实行动态管理。积极推进合作社与家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业间的融合发展，重视互联网＋农业的应用，不断拓宽发展领域、拓展服务功能、延伸产业链条，提高发展质量，增强发展实力和竞争力。
三、进一步加大政策扶持力度。要坚持“多予、少取、放活”方针，进一步加大财政投入力度，安排切块资金支持合作社发展，发挥好财政资金的杠杆作用，引导更多社会资本参与合作社发展。加大金融支持力度，降低信贷门槛，量身打造金融服务，建立健全农业担保机制，开发抵押、担保等金融产品，积极稳妥在合作社内部开展信用合作，积极发展农村资金互助社。提高保险保障水平，落实好政策性农业保险“提标扩面”，不断创造条件将经济作物和规模养殖逐步列入农保范围，支持发展政策性保险附加补充商业保险。切实落实设施农业用地政策，着力推动合作社工棚、晒场、仓储、烘干、农机库棚等设施用地问题得到有效解决。进一步执行税收减免规定。规范合作社用电价格。总结完善各项试点政策和示范县、示范社创新发展成功经验，及时在全省范围内推广。
四、进一步提高指导服务水平。要落实指导扶持服务责任制，建立起相互协作、相互支持、运行高效的指导服务体制机制，重点是加强县、尤其是乡镇农经机构和队伍建设，切实解决好基层指导服务经费保障和人手不足的问题。强化指导服务人员的业务培训，加强合作社理论研究和典型经验总结提升，增强指导服务工作的针对性和有效性，引导更多的农民加入到合作社发展中来。加快合作社人才培训培育，引导农业院校和科研院所专业设置、研究课题适应合作社发展的客观需要，积极推动示范社形成一批合作社人才培训基地，源源不断地培养合作社发展所需要的各类人才。制定支持农技人员、返乡农民工、大中专毕业生、退役军人等领办创办合作社的相关激励政策，吸引有技术、有理想的专业人才加入合作社发展队伍，为合作社发展提供人才支撑。
五、进一步完善相关法律规定。及时启动我省实施办法的修改工作，为农民专业合作社的创新发展提供法治保障。
关于检查《中华人民共和国农民专业合作社法》
及《安徽省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》
实施情况的报告
——2016年9月28日在安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上
省人大常委会副主任 宋卫平
安徽省人民代表大会常务委员会：
根据省人大常委会今年工作安排，8月份，省人大常委会副主任梁卫国、宋卫平分别带队，对阜阳、亳州、滁州、六安市实施《中华人民共和国农民专业合作社法》及《安徽省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》（以下简称“一法一办法”）情况开展了检查，同时委托合肥、宿州、蚌埠、芜湖、宣城市人大常委会开展自查。执法检查组通过听取汇报、召开座谈会、实地检查、调阅资料等方式，听取了省政府、省直相关部门和9个市、18个县（区）政府的专题汇报或书面汇报，征求了80多个农民专业合作社负责人的意见建议，实地检查了54个不同类型的合作社。
受执法检查组委托，现将有关情况报告如下。
一、“一法一办法”贯彻实施的基本情况
农民专业合作社是继农村家庭联产承包责任制、乡镇企业发展、税费改革、农业产业化经营之后又一重大制度创新。围绕 “一法一办法”的贯彻实施，全省各级政府及相关部门高度重视，主动作为，各种专业合作社竞相快速蓬勃发展，呈现了：一是数量增加快，覆盖行业多。短短10年，合作社从 867个增加到71086个，入社农户发展到287万户，占农户总数的19.4%；行业从过去的种养业为主，拓展到林业、渔业、水利、农业植保、农机、农资、仓储、信息及各类特色产业，分工越来越细，专业化程度越来越高，显示了强大的生命力。二是合作领域宽，带动能力强。合作社的发展正在经历着由零星分散到规模，由松散到紧密，由粗放到规范，由单一到联合，由传统农业向产业链及土地、资金、技术、装备、管理等要素聚集，提高了农民的组织化程度，促进了农户间的合作与联合，大幅提高了劳动生产率，增加了农民收入。三是运营能力日益增强。他们更加重视互联网＋农业的应用，对优良品种、物联网、无人机、水肥温控制、生态防疫、设施农业、大小型装备等实用先进技术的使用更加重视，涌现了一大批懂经营、善管理、有技术的带头人和专业骨干；他们主动与科研院所和大专院校紧密结合，并带动和吸引更多的农民、企业家、专业人才、大学生、退伍军人等加入到合作社中或创办领办合作社；他们主动开拓市场，进行产品展示、农超对接、社区直销、物流配送、电子商务等，合作社已成为培养新型农民的主战场；同时在股份设置、民主管理、财务管理、利益分配等方面都积累了一些成熟的经验。合作社的发展过程，推进了农业发展的规模化、生产的标准化、经营的品牌化、服务的全程化、管理的规范化。各地实践证明，合作社在提高农民组织化程度、推进结构调整、增加农民收入、建设现代农业等方面发挥了重要作用。
二、主要措施及做法
（一）加强宣传学习，营造良好氛围。“一法一办法”颁布实施后，全省各级政府及相关部门通过多种形式，持续开展面向广大农民和基层服务人员的宣传活动。省直有关部门按照各自职责，在全省范围内通过巡回宣讲、咨询服务、法律培训、专题讲座、网络媒体等形式不断加大宣传力度。市、县（区）普遍开展了宣传周、宣传月活动；亳州、六安两市从2010年起，把每年7月的第一个星期六作为“农民专业合作社法律宣传日”。
（二）强化规范建设，突出示范引领。近年来，全省各级政府及相关部门把引导合作社规范化运行作为重要任务。一是加强制度建设。围绕贯彻实施“一法一办法”，先后下发了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》《加强新型农业经营主体财务管理工作指导意见》《关于推进农民专业合作社、家庭农场年度报告工作的通知》等政策文件，指导规范合作社章程制定，成员大会、理事会、监事会设立和财务管理、民主管理、年度报告制度，以制度促进规范发展。2014、2015年全省合作社年报率分别为90.46%和93.39%，均超过全国平均水平。二是深入推进示范社和示范县创建。自2010年示范社创建行动开展以来，全省有322个合作社被评为国家级示范社、313个被评为省级示范社；2013年起选择在天长、广德、岳西等10个发展基础较好的县（市、 区）开展合作社示范县创建，在多方面、多层次开展先行先试。三是实行动态管理。坚持优胜劣汰，共取消不能正常运行的国家级示范社21个、省级示范社12个，吊销农民专业合作社159个、注销1322个。
（三）强化政策保障，加大扶持力度。一是构建扶持政策体系。省政府及时出台了《关于进一步促进农民专业合作社持续健康发展的意见》，全面系统地提出了促进合作社发展的原则、目标和重点，对涉农建设项目、财政补贴、税收、信贷、融资担保、农业保险、设施用地、人才培养等诸多方面给予扶持。省直相关部门制定了相应的配套措施。各市、县也相继出台具体实施意见和措施，提出量化指标，实行项目化管理，把合作社发展纳入年度经济目标考核重要内容。二是加大财政投入。省财政预算安排资金由2007年的100万元增加到今年的3900万元，2015年整合财政资金1.3亿元，在23个县（市、区）开展建立风险补偿基金支持合作社发展试点，为合作社提供无抵押、弱抵押贷款，共发放贷款5亿多元；支持合作社纳入现代农业发展、农业基础项目建设。合肥、阜阳等市财政每年拿出专项资金对合作社发展进行奖补。三是加大金融对合作社的支持力度。2015年省财政注入资金10亿元在全国率先成立省级政策性农业担保公司，在25个县（市、区）为合作社等新型农业经营主体提供贷款担保业务；支持有条件的合作社开展信用合作或兴办农村资金互助社。四是提高保险保障水平。在扎实做好政策性保险的基础上，省财政今年安排资金1.1亿元在5个市试点，在三大粮食作物上采取“政策性+商业性”保险模式，对合作社等新型农业经营主体购买补充性商业保险的保费给予50%的补贴，提高了保险赔付率。五是积极落实税收、用地、用电政策。对合作社的增值税、所得税、营业税、契税和印花税一律免征或减征；合作社设施农业用地以及从事种植业、养殖业执行农业生产电价标准在一些地方得到了落实。
（四）健全体制机制，加强指导服务。一是健全组织领导机制。省政府及时成立了促进农民专业合作社发展领导小组和联席会议制度，对不同时期合作社发展目标任务、工作重点进行部署，先后召开5次全省性大会推动合作社发展。二是构建指导服务体系。初步建立了以市、县、乡农经人员和各类合作社自身技术人员相结合的指导服务体系。宣城市聘用468名辅导员，形成市、县、乡三级合作社辅导服务网络。三是加强合作社骨干人员培训。从2009年起，我省将合作社骨干人员培训纳入阳光工程，先后开展了企业管理、专业技术、财务法律等方面的培训，接受培训的合作社成员达120多万人次。天长等地还结合实际，对合作社调整产业结构、规范财务管理等进行专项培训。四是推进合作社信息化建设。在全国率先制定了《农民专业合作社信息化建设规范》，共培训合作社信息员11.5万人次。信息化建设创新了合作社的生产经营方式和管理理念，目前有50%以上合作社已应用信息化技术开展生产经营、社务财务管理、电子商务和科技推广等。
（五）积极探索创新，稳妥推进相关试点。一是引导合作社开展联合。我省出台了《农民专业合作社联合社登记管理暂行办法》和《关于培育现代农业产业化联合体指导意见》，推动合作社开展合作与联合，引导培育以龙头企业为核心、专业合作社为纽带、家庭农场为基础的现代农业产业化联合体，全省联合社已达309家、联合体近900家。二是积极推进股份合作试点。目前全省已有土地股份合作社56个，入股土地面积8万余亩；在90个村开展了农村集体产权股份合作制改革试点，量化集体资产达6.5亿元。三是稳步开展合作社信用合作试点。我省于2007年开始启动合作社内部信用合作试点工作，目前全省共有107个合作社开展信用合作试点。
三、存在的主要问题
“一法一办法”在我省实施取得明显成效，但仍存在一些困难和问题，主要表现在以下几个方面：
一是思想认识有待提高。专业合作社是发展现代农业的必然要求和现实选择。一些地方和部门对合作社的重要作用和地位理解不够到位，实施“一法一办法”的自觉性、主动性不够，对合作社的发展阶段和发展规律缺乏研究，工作缺乏针对性和有效性，政策制定不少，也相对完善，但在抓落实上不够，有的只注重发展数量的增加，而忽视运行质量的提高；有的只重视项目资金的争取，而对项目资金的精准使用、产出和效益研究不多。
二是发展质量有待提升。当前我省合作社发展规模偏小、实力偏弱、质量不高、抗风险能力不强，总体上仍处在发展的初始阶段，合作社自身内在活力需要进一步增强。从体制机制上看，合作社都制定了章程，设立了董事会、监事会、成员（代表）大会，但有的往往流于形式，没有发挥应有作用；有的合作社缺乏相应的管理人才和专业技术人才，民主管理、财务管理、技术管理、分配管理不到位，造成管理粗放，个人说了算。从规模上看，大部分合作社经营规模比较小，与成员利益关系比较松散，平均每个合作社年均经营收入仅50余万元，因为底子薄、积累少，遇到市场大幅波动和自然灾害，无力承受。从运行质量上看，规范运行的合作社约占1/3左右，有的合作社为成员提供服务、开展经营活动比较少，还有少数合作社是“空壳社”、“挂名社”。
三是融资难、保险难问题比较突出。金融机构对合作社和成员贷款以及小额授信等金融产品较少，加之合作社自身缺乏有效的抵押物，目前推行的农业信贷担保、融资风险补偿基金等政策仅局限在试点地区，合作社金融服务需求既不及时也不能得到满足；财政资金支持规模和扶持面仍然较小，且仅限于部分示范社，支农项目资金直接投向合作社的力度不够，扶持方式有待创新；政策性农业保险险种少、赔付率低，特色经济作物和规模养殖业尚未纳入保险范围，商业性保险成本高，这些都直接影响了合作社的保险覆盖面和抗风险能力。
四是设施农业用地落实难。合作社的工棚、晒场、仓储、烘干、农机库棚等设施用地问题在部分市、县难以解决，尤其在皖北等基本农田较多的地区矛盾更加突出，已成为制约合作社发展的瓶颈。
五是指导服务和技术支持体系不健全。部分市、县承担指导服务职责的部门之间协同不够，没有形成工作合力，尤其是有1/3的乡镇没有农经管理机构，指导合作社发展缺乏人手；合作社技术支持力量薄弱，科技成果运用困难，产加销过程中新产品、新技术、新服务较少。
六是法律法规有待完善。由于合作社的快速发展，“一法一办法”的相关条款已不适应，如合作社正在由单一生产经营向多种经营和服务发展，股份合作、信用合作、联合社等新型合作社不断涌现，以及合作社不同成员占比、合并、分立、解散和清算等，都需要根据实际需要进一步规范和明确。
四、意见建议
今年，习近平总书记在黑龙江视察时指出：“农业合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开。”“农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式，要总结推广先进经验，把合作社进一步办好。”要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，抓住当前推进农业供给侧结构性改革的契机，进一步加大“一法一办法”的贯彻实施力度，为合作社持续健康发展提供坚实法治保障，充分发挥合作社在发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村中的重要作用。
（一）进一步加大“一法一办法”的宣传贯彻力度。全省各级政府及有关部门要牢固树立扶持农民专业合作社就是扶持农业、扶持农民的观念，把发展合作社作为“三农”工作的重要抓手，摆上重要议事日程，结合“七五”普法，继续抓好“一法一办法”、相关扶持政策和合作社典型经验的宣传，不断增强各级、各部门依法支持和促进农民专业合作社发展的自觉性和主动性，提高广大农民和相关市场主体的依法办社意识，营造良好的发展环境和氛围，推动“一法一办法”和各项扶持政策有效落地，持续发力。
（二）进一步推进农民专业合作社创新发展、规范发展、加快发展。要坚持发展与规范并举、数量与质量并重，重点从财政支持、融资担保、风险保障、用地保障、培训人才、完善服务、技术进步等方面入手，进一步完善扶持合作社等新型农业经营主体发展的政策体系。要坚持入社自愿、退社自由、地位平等、管理民主，强化合作社按章办事理事，激活合作社发展内生动力，破解发展中的难题，补齐“短板”。要不断拓宽发展领域、拓展服务功能、延伸产业链条，提高合作社的发展实力和竞争力。
（三）进一步加大农民专业合作社政策扶持力度。一是各级财政要进一步加大投入，创新资金扶持方式，发挥好财政资金的杠杆作用。二是要加大金融支持力度。要创新抵押、担保等金融产品，运用贴息、税收优惠等政策杠杆，降低信贷门槛，量身打造金融服务；要健全风险防范化解机制，积极稳妥在合作社内部开展信用合作，积极发展农村资金互助社。三是要提高保险保障水平。要落实好政策性农业保险“提标扩面”，不断创造条件将经济作物与规模养殖逐步列入农保范围，支持发展政策性保险附加补充商业保险。四是要落实相关政策。切实推动设施农业用地难问题的有效解决；对从事种植业、养殖业用电统一执行农业生产电价标准；进一步执行税收减免规定等。五是要总结完善各项试点政策和示范县、示范社创新发展成功经验，及时推开。
（四）进一步提高指导服务水平。一是要加强县、尤其是乡镇农经机构和队伍建设，切实解决好基层指导服务经费保障不足、人手力量不足问题。二是要强化指导服务人员的业务培训，加强合作社理论研究和典型经验总结提升，增强指导服务工作的针对性和有效性。三是要加快合作社人才培训培育。农业院校和科研院所的专业设置和研究课题要适应合作社发展的客观需要。要以示范社为载体，形成一批合作社人才培训基地，源源不断地培养合作社发展所需要的各类人才。要制定支持农技人员、返乡农民工、大中专毕业生、退役军人领办创办专业合作社的相关激励政策，吸引更多的人加入到合作社发展中来。
（五）进一步完善相关法律规定。建议在全国人大常委会修改合作社法以后，适时启动我省实施办法的修改工作，为农民专业合作社的创新发展提供法治保障。
信息来源：监督协调处