依法审计 实事求是 服务改革发展大局 ——2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的特点
6月28日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向十二届全国人大常委会第15次会议作了《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。审计工作报告综合反映了中央预算执行和其他财政收支状况，深刻揭示了经济社会发展中存在的突出问题和矛盾，提出了进一步加强财政管理的审计建议。今年的审计工作报告有以下特点：
一、坚持依法审计、实事求是，为“促发展、促反腐”发挥积极作用 。适应改革发展的新形势，审计署制定了《关于切实发挥审计监督作用促进经济平稳健康运行的若干意见》（审办发〔2014〕73号）等，反复强调审计机关要坚持“两手抓”，一方面对重大违法违纪、重大损失浪费以及乱作为、假作为、不作为等重大履职尽责不到位问题，坚决查处，绝不姑息；另一方面，坚持依法审计、实事求是，历史、辩证、客观地看待经济运行中的一些问题，既不以现在的制度规定去衡量以前的老问题，也不用过时的制度规定来衡量当前的创新事项，对突破原有制度和规定的创新举措或应变措施，只要符合改革方向，有利于科学发展、扩大就业、改善民生，有利于调结构、转方式、利长远，有利于整合资源、提高绩效、集中力量办大事，有利于生态建设、环境保护，有利于科技创新、增强发展后劲，有利于化解矛盾、防范风险，就积极予以支持，并促进总结完善，推动形成新的制度规定；对深化改革、探索创新中出现的一般性不规范行为和工作失误，从促进提高规范的角度，及时予以提示提醒，促进改进完善；对审计中发现不适应甚至阻碍稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的制度规章、体制机制，主动揭示反映，提出改进完善的建议。审计工作报告贯穿了上述审计工作思路，在反映真实情况、揭示风险隐患、指出突出问题和体制机制制度性障碍的基础上，更加注重研究分析、慎重稳妥地处理，更加注重推动完善体制机制制度。可以说，审计工作报告集中体现了在改革发展新形势下坚持依法审计、实事求是取得的成效。
二、跟踪审计重大政策措施贯彻落实情况，推动经济平稳健康运行 。重大政策措施的贯彻落实事关中央政令畅通，是实现有质量有效益可持续增长的关键和保障。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）提出，要“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”。按照这一要求，审计署去年以来开展了对稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况的跟踪审计工作，着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险相关政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，特别是重大项目落地、重点资金保障，以及简政放权推进情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，反映好的做法、经验和新情况、新问题，促进政策落地生根和不断完善。最近，报经国务院批准，审计署印发了《关于进一步发挥审计作用促进稳增长政策措施贯彻落实的若干意见》（审政研发〔2015〕30号），把促进中央稳增长政策措施贯彻落实作为当前审计工作的重中之重，进一步明确了审计的目标、任务和要求，并按月向国务院报告审计结果，同时在财政、金融、企业等审计中，也都把中央重大政策措施和宏观调控部署落实情况作为重要内容。审计工作报告专门反映了此项跟踪审计结果，揭示了重大投资项目审批建设、简政放权、商事制度改革和进出口通关服务便利化等方面情况，也反映了对中小企业融资支持力度不够，贷款或转贷款普遍存在利率上浮等现象。对政策落实情况进行跟踪审计，既是审计机关的新任务，也是审计技术方法的新探索，还是发挥审计监督建设性作用的重要途径。通过这项工作，力求推动打通政策落实的“最先一公里”和“最后一公里”，积极发挥审计作为政策落实“督查员”和经济发展“助推器”的作用。
三、深化财政预决算审计，促进积极财政政策加力增效 。预算反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向，其编制和执行的规范性既关系法律的尊严和权威性，也事关财政政策绩效。新预算法对预决算制度建设和财政管理提出了一系列改革举措，并从法律上要求对中央决算草案进行审计。审计工作报告从总体上反映了中央决算草案报表与向人大报告的预算执行情况的差异及原因，从决算和预算执行两个层面揭示了存在的具体问题：决算层面，主要是报表体系不够完善、相关事项披露不够充分、中央决算草案与部门决算草案不够衔接等问题；预算执行层面，主要从预算收支的完整性和分配管理的规范性两个方面，反映了预算管理体系不完善、财政管理方式不完全适应等问题。同时，针对进一步贯彻落实预算法相关要求，提出了“制定决算编制有关办法，完善总预算会计制度，明确决算的编制内容、报表格式、上报程序和时限”等审计建议。
四、关注财政统筹使用推进情况，促进提高财政资金绩效 。盘活财政存量资金是提高资金使用效益的重要方面，也是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、调结构、惠民生具有重要意义。按照国务院关于盘活财政存量资金的相关要求，在中央预算执行、地方财政收支、专项资金审计中，始终将盘活存量资金、提高财政统筹能力、提高财政资金绩效等作为重点内容。今年的审计工作报告更是首次将财政存量资金审计情况单列出来进行重点反映，揭示了存量资金的规模、盘活存量的情况以及影响存量资金统筹使用的主要因素。在相关专项审计中也注重反映此方面问题，如在中央财政管理审计中，反映了国债发行与预算执行、国库库款余额管理缺乏衔接，高额库款余额与发债融资并行；一般性转移支付中有限定用途的资金规模仍较大，专项转移支付清理整合不到位等问题。
五、注重揭示和反映经济社会运行中的风险隐患，维护国家经济安全 。审计始终以维护国家经济安全为己任，在财政、金融、资源环境和民生等各项审计中，注重揭示苗头性、倾向性问题，及时提出防范和化解风险的建议。今年的审计工作报告多维度揭示了各类风险隐患。例如，财政资金方面，主要反映了专项资金被骗（套）取的问题，审计抽查面比上年有所扩大，但发现问题金额有所下降，情况总体在好转；政府性债务方面，部分抽查地区2014年底政府负有偿还责任的债务余额增长较快，今年以来债务增速放缓，但个别地区出现偿债困难；政府信息系统方面，重点反映了有的部门将行业性或敏感信息存放在有业务往来的企业等问题；金融、企业方面，主要是违规放贷、民间借贷、决策失误等问题。这些问题引致的风险，是需要我们长期关注和着力解决的。
六、着力监督检查遵守财经法纪和反腐倡廉建设情况，促进规范权力运行 。着眼于“把权力关进制度的笼子”，审计重点揭示公共资金、国有资产、国有资源在审批、配置、管理等方面权力运行中存在的违法违纪问题，对重大违法违纪问题，重拳出击、一查到底。例如，为加大对“三公”经费、会议费等方面审计力度，围绕贯彻中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，审计署先后制定了加强对公务支出和公款消费、奢华浪费建设、公务用车制度改革等方面的审计意见，加强对相关工作的统筹和部署。从审计工作报告情况看，今年“三公”经费、会议费审计发现的违纪违规问题，与上年相比涉及的部门本级数量和金额明显下降，但很多违规问题“下沉”至所属单位。又如，在土地出让收支、矿产资源、保障性安居工程、彩票、金融、企业等审计中，重点反映了违规审批和出（转）让、违规使用资金、违规决策、滥发奖金福利等权力运行不规范问题。同时，审计工作报告还对审计发现并移送的800多起重大违法违纪问题进行了综合分析，对共性特点和新情况进行了归纳总结，并结合一些典型案例，深度分析其发生领域、操作手法、产生危害等，探析腐败案件发生发展的规律，力求推动完善不敢腐、不能腐的制度机制。
七、深入揭示问题的体制机制制度性根源，促进深化改革和完善制度。 适应深化改革的要求，审计署2014年组织的项目很多是跟踪审计，如财政存量资金、政策措施贯彻落实、保障性安居工程和重点商业银行贷款投放等，通过监督关口前移，持续跟踪审计、督促整改，促进及时防范风险和堵塞制度漏洞，有效发挥审计监督作用。同时，对发现的每个问题，审计都力求研机析理、探根究源，深度发掘问题产生的体制机制和制度性根源。审计工作报告中反映的一些问题，很多是属于体制机制不健全或制度性障碍造成的，如转移支付改革、政府性债务、财政存量资金和政策措施贯彻落实等审计中反映的情况，亟需在深化改革中统筹加以解决。审计工作报告在综合分析的基础上，指出“一方面资金分散、管理‘碎片化’现象还较突出，有的领域大量资金长期闲置；另一方面许多重点事项需要统筹推进，有的重点工作缺乏财力保障”，并指出其原因，“主要是相关体制机制还不健全，一些领域的具体制度规定未及时修改完善，特别是一些部门规章与改革发展形势不相适应，部分领域简政放权、职能转变不到位，迫切需要加快推进改革，从根本上予以解决。”为此，审计工作报告提出了加强财政管理的四条建议，包括进一步深化财税体制改革，加快建立完善有关制度规定，提高财政管理绩效、切实防范各类风险，严格预算约束、严肃财经法纪等多个方面。（审计署政策研究室）
