政府投资项目工程招标暂定价管理及其审计思路

　　摘要：本文对政府投资工程招投标环节暂定价运用的合理性和工程施工环节暂定价管理的规范性进行探讨，分析暂定价管理不规范导致的问题及对工程造价控制产生的影响，进而提出审计思路与对策。

关键词：政府投资  工程  招标  暂定价  管理  审计

日常审计发现，政府投资项目工程招标文件中暂定价的运用越来越频繁。招标环节暂定价的运用是对工程招投标方法的一个探索和完善，虽然其客观存在具有合理性，可以避免差价过大导致投标报价严重失衡，提高招投标的公平性，但其被过度运用或在运用过程中缺乏规范管理和监督，往往会导致诸如突破概算、工程纠纷、贪污腐败、损失浪费等问题的发生。

一、政府投资项目工程招标暂定价的运用

招标暂定价本质上是招标人在工程量清单中暂定并包括在合同价款中的一笔款项。主要用于施工合同签订时尚未确定或者不可预见的所需材料、设备、服务的采购，施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的工程价款调整以及发生的索赔、现场签证确认等的费用。

在工程招标阶段，招标人为了满足投标报价完整性的需要，对暂时无法准确定价的材料、设备及分包工程，要求投标人以暂定价计入投标报价，在工程实施阶段再重新明确价格，这个暂时估算的价格被称为招标暂定价。当前，这种招标暂定价在国内工程招标中的运用越来越多，其所占造价比重也越来越大。如果不加强对招标暂定价的管理，极易引起工程纠纷，滋生腐败，导致造价失控。为此，各级工程管理部门必须高度重视，切实加强对工程招标暂定价的管理，确保工程招标的质量和效益。

二、政府投资项目工程造价控制环节招标暂定价的确定

招标暂定价的本质特性决定了其在工程造价控制环节的重要性和敏感性。除在项目工程招投标环节依法规范操作外，建设单位（招标人）与施工单位（中标人）还需要在合同执行过程中根据工程设计技术要求和工程建设进度要求，密切配合，共同努力，及时对招标暂定价项目涉及的材料、设备及分包工程等逐项落实，及时确定价格，从而实现建设单位造价控制要求和施工单位施工质量、进度要求。

首先，建设单位对需要采取招标暂定价的项目，应在招标文件中科学严谨地进行表述。一要描述清楚暂定价项目。尽量明确暂定价分包工程的基本内容、设计意图等，明确暂定价材料设备的品牌、规格、型号等，即使无法明确也应指出可能的范围，以使投标人全面了解暂定价项目，避免出现纠纷。二要合理确定暂定价标准。暂定价标准既不能过高，也不能过低，应根据工程实际需要，按照质量适度、成本最优原则合理确定，同时应规定最高限价，以保证未来价格能控制在合理范围内，从而降低价格风险。三要明确暂定价处理原则。明确暂定价项目的确定方式和结算办法，明确是否由甲方供应，是否参与取费、是否参与优惠等。

这里需要强调，在工程建设过程中需要双方对招标暂定价材料设备进行认质认价的，认质认价同原暂定价的价差结算方式需在招标文件中明确。一般有两种结算方式，一种方式是价差计取管理费、利润、规费、税金进行结算，另一种方式是价差只计取规费、税金进行结算。招标文件明确时可根据暂定价确定的价格水平作出选择，暂定价的价格水平若是参照市场价水平确定的，可选择第二种方式，暂定价的价格水平若同市场价水平有明显差异，可选择第一种方式。

其次，建设单位要规范暂定价确认的操作程序，涉及施工单位的部分要在施工合同中加以明确。第一，暂定价的确定要及时，根据施工进度和材料设备供应计划，提前组织好暂定价的确认工作，尽量避免因暂定价原因影响工程进度。第二，暂定价项目符合设计要求并达到国家规定规模标准的，应当由建设单位和施工单位联合组织公开招标或邀请招标，二次招标的程序应与一般招标一致。第三，暂定价项目未达到国家规定规模标准的，可采取乙方推荐，甲方确认的方式，但建设单位要对乙方推荐的产品和厂家进行详细的市场调查和厂家考察，必要时可组织竞争性谈判。第四，实际确定的价格要尽量控制在最高限价范围内，暂定价确认后逐级报批，及时签订分包合同，或进行签证确认。

再次，施工单位要严格按照施工合同的约定，在编制工程结算前就业主一直没有确认投标时的暂定价材料向建设单位（招标人）提交书面催告通知。如建设单位没有按照合同约定的期限予以回复，则结算时就按同期市场价进行结算，并在结算编制说明中注明，以防止工程结算时承担不必要的损失。施工单位要注意收集整理财务部门或采购部门保存的暂估价材料设备的每个进货单资料，按照材料的不同时期、数量按照同期市场价进行加权平均值，计入工程造价结算，与建设单位代表沟通要求予以确认，并在将来接受审计时予以强调。

三、政府投资审计中常见的招标暂定价导致的问题

首先，招标文件中暂定价项目范围过大容易导致的问题。由于使用暂定价项目进行招标可以大量减少前期工作量，缩短准备时间，有些建设单位便在招标中大量的使用暂定价项目。虽然前期的工作省时省力，却容易为后续的工作带来很多问题。一是由于投标人直接按建设单位确定的材料暂定价列入了投标报价，施工单位并无风险承担，此部分的风险实际上已转嫁到了建设单位头上，如在招标时对暂定价计算约定不明确，可能会导致增加工程造价，突破项目投资概算，并使招投标流于形式、有失公平。二是目前政府投资项目工程招标暂定价项目的造价管理尚无统一的标准或制度约束，随着其所占比重的越来越大，极容易成为不正之风、暗箱操作的易发地带。一方面施工单位会想方设法的拉拢建设单位管理人员，另一方面建设单位极少的管理人员对造价进行控制，相对于招投标的公开、公正，此时造价的确定具有决策方单一、决策方式隐蔽的特点，使得对造价的干预更容易，为腐败的滋生创造了条件。

其次，未执行合同约定以致暂定价项目造价确定不及时导致的问题。严格按合同约定，满足工程设计技术要求和工程建设进度要求，及时对招标暂定价项目涉及的材料、设备及分包工程等逐项落实，及时确定造价，是建设单位和施工单位的共同责任。双方一旦在执行合同上出现问题，后果将难以预料。一是建设单位对暂定价确认不及时，施工单位如果停工待确认，则容易耽误建设工期，造成不必要的损失和麻烦。二是建设单位对暂定价确认不及时，施工单位继续施工，造成既定事实，将暂定价的确认挤压到结算环节，由于错过了时效，会使得确认工作更加困难，也更易出现建设单位与施工单位的扯皮现象。

再次，施工合同对暂定价项目造价确定细节约定不详存在明显漏洞导致的问题。此类情况下，建设单位和施工单位面对现实问题积极协商、达成共识，将有助问题的解决。反之，后果将很严重。一是建设单位面对存在的问题和合同漏洞，不是主动采取措施，会同施工单位、监理单位积极弥补合同漏洞，控制工程造价，有效解决双方分歧，反而敷衍塞责，拖延时间，导致分歧加大，使问题最终难以协商解决。二是建设单位少数管理人员（分管负责人或甲方代表）利用合同漏洞，伙同施工单位、监理单位相关人员，相互勾结，有意乱为，以权谋私，中饱私囊，加大项目投资失控风险，造成建设资金的损失浪费。

四、招标暂定价导致问题的审计思路与对策

审计机关对政府投资项目无论是开展跟踪审计还是工程竣工决算审计，都需要对工程招标暂定价管理各环节进行全过程监督。审计思路如下：一是招标投标环节，需要审查暂定价项目的范围、内容和定价，确保范围适当、内容明确、定价合理。二是合同签订环节，需要审查暂定价项目的相关条款，确保暂定价的处理原则、结算办法等规定清楚。三是价格确定环节，需要审查暂定价的确定程序是否规范，确定的价格是否控制在最高限价范围内。四是工程结算环节，需要对原暂定价项目的造价结算逐项审查，确保暂定价项目全部根据实际价格进行变更结算。五是竣工决算环节，需要从项目招投标文件到竣工决算全套资料逐项审查，确保不因暂定价项目结算确定不当而出现投资突破概算、工程纠纷、贪污腐败、损失浪费等严重问题。

审计机关依法对政府投资项目进行审计监督，特别是开展工程竣工决算审计时，应该重点关注因招标暂定价而产生的项目投资突破概算、工程纠纷、贪污腐败、损失浪费等严重问题，查清并界定建设单位、施工单位、监理单位、招标代理机构、结算审核代理机构及相关人员的责任，依法严肃处理或依法移送问责。

参考文献：

[1]陈艳兰、季政、毛立峰，2011年，关于政府项目实施阶段全过程造价控制中暂定价的思考[J]，《科技情报开发与经济》，第6期