试议政策执行情况跟踪审计

摘要：政策执行情况跟踪审计作为审计的一个种类，已经受到理论界和实践者的高度重视，得到国家审计机关的大力推广和应用，并逐渐成为国家审计的重要监管手段和方法。本文通过对政策执行情况跟踪审计的内涵、目标、原则等进行总结和探讨，从而对政策执行情况跟踪审计发展提出意见及建议，力求其能够最大限度发挥监督检查党和国家政策措施的贯彻落实和改进完善的作用。

关键词：政策执行 跟踪审计 实施  　　

一、政策执行情况跟踪审计内涵、内容和目标

政策是国家管理经济社会的重要手段，关系经济社会发展全局，按层次划分为总政策、基本政策和具体政策。总政策、基本政策为高层次的政策，具有较强的概括性、稳定性和权威性，因此笔者认为纳入政策执行情况跟踪审计范围的是政策层次中的低层次的那些问题比较明确、目标比较确定、时效性较强的且主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门的相关具有实质性的具体政策。

政策的执行简而言之就是指政策的执行者通过一系列的行动,将政策的内容化为实际效果，从而实现既定的政策目标的活动过程。政策是面向未来的，其实施过程不可逆转，所产生的效果有可能会背离政策制定者的意愿，这就要求在政策的整个实施过程中，实行政策执行情况跟踪审计。

跟踪审计是指审计主体旨在提高被审计对象的绩效，对被审计对象进行适时评价、持续监督和及时反馈的一种审计模式。审计署近日印发的《国家重大措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》明确，跟踪审计特别要重点抓好重大项目完成情况、重点资金保障情况、重大政策落实情况和简政放权推进情况这“四个抓手”。综合以上，笔者认为按照被审计对象的不同特点从广义上至少可以将跟踪审计分为项目跟踪审计、专项资金跟踪审计、政策执行情况跟踪审计。当然跟踪审计的这种划分只是审计侧重点的不同引起的，而在审计内容上，项目、资金、政策很难区分开来，某个政策的出台、实施同时往往必须有与之相配套、相衔接的项目与资金。而狭义上的跟踪审计仅指项目跟踪审计。

政策执行情况跟踪审计主要是指国家审计机关和审计人员以促进宏观经济政策的落实、改进和完善为目标，对于国家出台的相关政策实施、执行和重大决策的落实情况在一个相对较长的时间里持续开展审计监督的活动，并对政策执行效果性、效益性和合规性发表审计意见，并提出完善政策的建议，以保障发现政策执行中存在的问题和缺陷得以整改、保障各项政策措施落到实处。当然这里所述的政策是指纳入跟踪审计视野的具有实质性的具体政策。

二、实施政策执行情况跟踪审计的主要原则

（一）依法审计原则

国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推进依法治国的重要手段，依法审计原则是宪法和审计法确定的审计监督的基本原则。政策执行情况跟踪审计是国家审计体系的重要构成，在实施审计时，一方面要按照宪法、审计法等法律赋予的职权，依法开展审计监督，另一方面要严格约束和规范自身行为做到依法审计、文明审计。

（二）独立性原则

  独立性是审计的灵魂，是审计工作的立身之本，是审计质量的重要保证，是降低审计风险的有力保障。独立性原则是宪法和审计法确定的审计监督的一项基本原则，确定独立性原则对于保障审计机关依法行使审计监督权、客观公正、实事求是地揭露和处理问题是十分必要的。任何类型的审计都必须保持独立性，政策执行情况跟踪审计也不例外，在政策执行情况跟踪审计的全方面和全过程，我们都需要保持独立性。当然，在我国行政型审计体制下，要注意审计工作的相对独立性，避免走入绝对独立的误区。

    （三）突出重点原则

      政策执行情况跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，随着审计免疫系统角色的调整，我国政府审计机关在审计任务重、人力资源有限的情况下，审计不可能面面俱到，在实践中必须突出重点，量力而行，提高效率，实现审计资源的优化配置，选择那些有助于突出工作重点，有益于实现工作目标的进行重点配置，整合资源、集中使用、进而行成集约效应，减少审计内耗，将审计重点锁定于围绕中心、服务大局上。

（四）时效性、持续性原则

政策执行情况跟踪审计，要求我们对政府关心、领导重视、群众反映强烈的突出问题在第一时间跟踪，及时发现苗头性、倾向性问题，并立即提出有效的对策建议。要从以往的事后监督，推进到事前预防，事中控制，紧随着政策实施过程进行全过程的监督，从而解决了传统审计监督的滞后性和间接性，切实提高审计监督的时效性。同时跟踪审计绝不是一次性审计，而是对某政策事项的持续跟踪监督，真正实现由“结果审计”向“过程审计”的转变，持续跟踪政策的制定，实施、评估与修订等，把审计视野扩展到审计项目涉及的各个环节。

三、如何实施政策执行情况跟踪审计

（一）加强完善政策执行情况跟踪审计法律法规体系

  为了使政策执行情况跟踪审计健康运行，确保其有法可依，依法实施，有必要建立一整套完善的政策跟踪审计法律法规。第一，出台政策跟踪审计法律法规。建议审计机关在现有的审计法、审计准则的基础上总结已有的经验，建立、完善跟踪审计的审计准则等相关法律法规，从法律从面对政策跟踪审计的原则、重点、内容、程序、审计组织形式、审计结果公开及运用等方面作出具体的规定。第二，要建立政策跟踪审计规章、地方性规范。建议各地审计机关结合具体情况和本地实际，在充分调查了解后，制定具有明显的地域特点和差异的政策跟踪审计规章，地方性规范，以此来明确指导思想、方法步骤、实施时间、跟踪要求等，确保具有地方特色的政策跟踪审计能够顺利开展实施。第三，建立政策跟踪审计实施细则及具体操作指南。为了使审计相关人员清晰理解政策跟踪审计的相关法律法规，相关审计机关应出台与相关法律法规配套的实施细则及具体操作指南，最大限度地为审计机关人员、被审计单位等财务管理人员等提供具体的理论与实践指导。第四，监督被审计单位制定与政策跟踪审计相适应的财务制度、内控制度，项目管理制度等，以便审计机关能与各部门各司其职，相互配合，协调运转，使政策执行情况跟踪审计逐步程序化、规范化和制度化。

（二）总体把握、抓住关键、突破难点、做出亮点

首先，审计组成员要在任务重、人员少、时间紧的情况下,要从思想上高度重视以良好的心态迎接审计任务，同时要熟悉掌握各种政策措施，精选优选出围绕中心、服务大局、领导关心、民众关注的重大政策执行情况作为跟踪审计项目。

其次，在充分了解或掌握政策出台的背景、主要内容、预期达到的总体目标及具体目标、评价标准后做好审计调查，科学地编制审计工作方案，合理确定审计重点，确定人员分工要处理好全面与重点的关系。在把握总体的基础上，通过综合分析和重点筛选，对具体项目或事项进行重点审计或调查。根据审计项目特点和审计力量、进展情况等不同，可选择全面审查审计方式或选择关键节点、重点环节审计方式。

最后，真抓实干，破解难点，做出亮点。与传统审计不同，政策执行情况跟踪审计的对象是政策的执行情况，政策执行时间往往跨度长，执行中存在调整和变更，涉及的范围广、内容多，同时加上政策执行偏差分析难度大，政策执行效果可比性较差等制约因素，导致目前政策执行情况跟踪审计面临着许多难以解决的问题，这就要求我们要在实际工作中真抓实干，突破难点，打造审计工作新亮点。

（三）综合利用各种审计方法，建立审计技术创新激励机制

由于知识经济时代的发展，审计技术和方法的重要性日益凸显。这要求我们在实际工作中，除了使用传统的审计方法外，还要注重审计方式方法的综合利用与创新。首先要以审计信息化为中心，综合利用各种审计方法。对于可以使用计量分析方法的项目，可以对政策执行前后各项经济指标变化采取比较分析、趋势分析、因素分析法等进行比对、分析，以求对政策的执行效果进行客观和全面的评价，明晰经济指标的总体发展趋势，了解实际执行过程效果与政策规定要求的差距，并详细分析该差距形成的原因，明确各个因素对政策执行效果影响大小。对于信息系统比较完善的项目，可以运用计算机辅助审计、信息系统审计或者联网审计方法，运用数据库技术、SQL查询语句、EXCEL表、数据分析大平台等对信息系统产生的各项数据进行实时分析，揭示各种苗头性、倾向问题，统一认识，加强约束，及时预警、预防并促进完善。对于事关国计民生国家重大政策，政策跟踪审计要广泛运用访谈、调查问卷等方法开展以充分了解公众对政策的真切感受，从而切实掌握普通百姓对某项政策执行情况的反应。其次，积极建立审计完善技术创新激励机制，把审计技术创新作为重要考核要素纳入考评，积极形成审计技术创新氛围，明确审计技术创新导向，加强人才培养，以促进审计工作整体水平的提高。

（四）充实审计力量，提升审计技能

政策跟踪审计与传统的审计方式相比，对审计机关及审计人员提出了更高的要求，没有相应的审计力量及技能很难达到理想的审计效果。

首先，是强化审计人员的素质。提高理论水平，举办审计培训班，认真学习各种法律法规，熟练掌握各种法律法规的运用范畴，要注重整合现有资源，加强对现有审计人员的培训和上下级审计机关的联动强化联动，提高审计能力。

其次，引进所需的复合型人才，建立专家人才库。根据需要适时聘请社会中介机构参与跟踪审计，对一些专业性较强的项目可以聘请一些行业专家参与审计，实行资源共享，共同开展跟踪审计工作。

最后，充分利用有关部门或他人的工作。一项政策的出台和实施，往往涉及多部门、多领域的协调配合，因此，政策跟踪审计必须加强与相关部门的协调，邀请专家加以论证、咨询工作，以确保跟踪审计的公正性和有效性，也可以防止审计意见的失当和偏颇。如稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实情况跟踪审计中那些反映有关地区和部门贯彻中央政策取得的主要成效的数据就可以从统计、财政、金融、社会保障等部门获取。

（五）善于沟通协商、充分调动各参与方积极性

对于政策跟踪审计而言，促进政策措施落实和改进完善，是主要目标，围绕这个目标，要充分发挥所有参与方的作用，这对于跟踪审计工作能否达到预期目标和效果至关重要。一是需要审计机关自身各个部门之间加强协调与配合、减少内耗，形成合力，促进整体效率的提高，力求务实高效的完成工作任务。二是正确处理好审计与被审计单位及其他相关单位如财政、纪检、建设等部门的协同关系，与各方建立沟通协调机制，准确定位、合理分工和协调互补，以促进各成员单位切实履行职责，增加审计工作的针对性、可控性和有效性，从而打破部门壁垒，优化整合部门资源，进一步提高效率、效果。

（六）注重审计成果产出和审计成果综合利用

为了提高审计效率和对审计成果的综合利用，一方面要注重审计成果产出的时效性，另一方而要坚持多措并举，多元化、多途径、多形式促进审计成果的转化利用。

      首先，加强审计成果产出的时效性。根据实际情况及需要分阶段、分类别，分重点、多形式产出审计成果。

其次，建立和完善审计整改长效机制促进审计成果转化利用。对于被审计单位在政策执行过程中出现的新情况、新问题甚至缺陷等提出具有操作性的审计意见与建议，加强审计整改工作，促使被审计单位建立制度、提高绩效、完善管理，为政策实时修订提供依据，保障政策本身更加科学有效。

  最后，健全和完善审计宣传机制促进审计成果的转化利用。加强审计成果运用机制及沟通渠道，形成多渠道、多角度、多层面的宣传机制，开展成果大宣传，坚持审计成果开发运用的阳光性。

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