落实中央两办《规定》及实施细则，推进依法行政，进一步规范基层经济责任审计工作

　　经济责任审计是中国社会主义审计监督的制度创新，2010年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），这是继经济责任审计正式写入审计法后的又一个里程碑。2014年7月27日，中央经济责任审计工作部际联席会议成员单位联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《实施细则》）。这是国家健全和完善经济责任审计制度的又一重要举措，为进一步做好新时期经济责任审计工作指明了方向。《实施细则》提出“经济责任审计是审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为”，既明确了经济责任审计的内涵，也强调必须依法依规履行经济责任审计监督职责。

《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）中对“依法行政”提出了六点基本要求，即“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。目前基层审计机关的经济责任审计工作作为权力运行制约和监督体系的重要组成部分，虽然在加强干部管理监督和党的执政能力建设、推动反腐倡廉、促进经济社会科学发展等方面发挥了积极作用，但不可否认的是在实践中依然存在着一些不规范的问题。基层审计机关应以《实施细则》颁布为契机，严格遵循审计法及其实施条例，全面贯彻落实两办《规定》及实施细则、《审计准则》等法律法规，将审计工作和依法行政紧密集合起来，查找薄弱环节，改进工作方法，创新工作思路，完善工作举措，进一步推动经济责任审计工作深化发展。

一、 落实两办《规定》及实施细则，基层经济责任审计中存在的 主要问题

（一）经济责任审计项目计划编制缺乏科学性、项目变更未经调整。

《规定》第十三条强调经济责任审计应当有计划地进行，明确了审计计划的制定程序。《实施细则》第四十九条至第五十一条在两办《规定》的基础上，对制定程序更加细化并完善，增加了审计机关提出初步建议和审计计划调整刚性约束的规定。

目前基层审计机关的经济责任审计项目计划已经做到由审计部门与组织部门共同研究提出，在报请本级政府行政首长审定后，纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施。但仍存在一些问题：一是由于有的部门领导干部岗位变动频繁，有的系统内二级机构集中轮岗等因素，组织部门临时交办、过量交办的现象依然存在，有时甚至交办任务数量大于年度计划数量，审计力量资源与审计任务的矛盾日显突出；二是因人大、政协每年安排相关重点部门述职评议，相应会要求进行评议审计，这些单位也是经济责任审计的重点，导致一些部门单位经常被审计，而另一些单位却无暇顾及；三是组织部门计划外委托审计项目、因故不实施的审计项目等项目变更情况未能及时进行计划调整；四是审计计划编制过程中未能充分征求领导小组其他成员单位意见。

（二）经济责任审计内容存在局限性，审计重点不突出。

《规定》第十四条明确了确定经济责任审计内容的原则，第十五条至第十七条、第十八条明确了经济责任审计的主要内容、应当关注的事项重点。《实施细则》第十二条、第十三条至第十六条则明确指出“依法依规确定审计内容”，并根据不同类型领导干部的职责、权限和义务，进一步细化明确了审计重点。制定这些条款的目的，均在于强调领导干部行使着管理经济社会的重要职权，履行着推动本地区、本部门（系统）、本单位经济社会和事业科学发展的重要职责，为了更加全面评价领导干部履行经济责任情况，经济责任审计不能仅仅局限于财政财务收支以及有关经济活动的具体事项，要更加关注领导干部履行经济责任的过程和效果。

目前基层审计机关实施的一些经济责任审计项目，依然没有触及“经济责任”的核心环节，有些项目流于形式和过场。部分审计人员的目光仍局限于财政财务收支活动，将大量的精力放在统计数据上，就账论账、就事论事的多，对其他要求审计的内容关注不够，没有透过项目、资金的管理表象，去关注其背后的权力运行状况和责任履行情况。

（三）法律法规依据引用不恰当影响问题的定性及处理处罚。

《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号，以下简称“审计准则”）第一百二十三条中明确审计报告的内容包括“审计发现的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为和其他重要问题的事实、定性、处理处罚意见以及依据的法律法规和标准”。《实施细则》第三十四条中也明确经济责任审计报告的内容包括审计发现问题的事实、定性、被审计领导干部应当承担的责任以及有关依据。

审计机关是行政执法机关，对被审计单位的财政财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督，并依法进行评价、处理、处罚。但在审计人员执法过程中，有时因未能正确理解和引用法律法规依据而出现定性不准、处理处罚不恰当的现象。如未注意时效性从而引用了无效法规，忽视例外规定片面适用了原则性条款，对可能有多种结果的预备行为适用了既遂条款，擅自行使了等字条款的解释权，法规名称引用错误或不规范，法规引用格式不规范等。在出具处理处罚意见时，也会出现诸如对不属于审计法规定的审计机关有权处理处罚的事项，加具了处理处罚意见；对依法属于审计机关有权处理处罚的事项意见失当等问题。

（四）经济责任审计文书不规范，审计结论成果利用率不高。

由于经济责任审计对象是被审计领导干部，为保障和维护其合法权益，在审计法和两办暂行规定的基础上，《规定》第二十一条、第二十九条明确审计通知书及审计报告首先应当送达被审计领导干部本人，充分显示了经济责任审计中被审计领导干部的主体地位。《实施细则》第三十四条根据国家审计准则的规定和经济责任审计的特点，补充规定了审计报告5个方面的内容；第三十五条明确了审计结果报告和审计报告的关系，强调审计结果报告是在审计报告的基础上精简提炼形成的，其内容与审计报告基本一致，但应更加简明扼要。第三十六条在两办《规定》第三十条的基础上，根据审计实践的发展和各级党委、政府对审计结果的需求，明确了审计结果报告的送达范围。

经济责任审计文书中方面存在的问题主要有：一是文书送达对象不规范，《审计通知书》应主送被审计领导干部及其所在单位或者原任职单位，但目前一般是主送被审计单位，抄送被审计领导干部本人；《审计结果报告》应报送本级党委、政府主要负责同志，提交委托审计的组织部门，抄送领导小组（联席会议）有关成员单位，必要时，可以将涉及其他有关主管部门的情况抄送该部门。但目前报送单位为政府，抄报党委、纪委、组织部；二是经济责任审计报告的格式不规范，如：引用未经审计核实数据的未注明来源，揭示的问题未按重要性原则排列先后次序，报告结果部分未表述要求被审计单位对所发现问题限期整改等；三是审计报告的内容或要素不全，如没有表述以往审计决定执行情况和审计建议采纳情况，没有表述审计期间被审计单位对审计发现的问题已经整改的情况，对发现的问题未界定或未准确界定被审计领导干部应承担的责任，审计评价不符合规范要求等；四是审计结果报告可读性差，未做到精简高效。如：罗列数据多而理性分析少，较多地运用专业术语和技术词汇，缺乏通俗性；审计评价过于格式化，缺少具体详细的评价量化指标；审计内容和问题缺少重要性水平分析，重点内容不突出或将与被审计领导干部经济责任关联度不高的问题写进报告等。

（五）未明确告知或正确告知被审计对象对于经济责任审计结论的救济途径。

根据审计法及其实施条例的规定，被审计单位对审计决定不服的，可以申请行政复议、提起行政诉讼或者提请政府裁决。这些规定同样适用于经济责任审计。考虑到经济责任审计的特殊性，为了保障被审计领导干部的合法权益，保证审计质量，监督审计机关依法审计，《规定》第三十二条对被审计领导干部对审计报告有异议的救济途径作出了规定，建立了申诉和申请复核制度。由此可知，经济责任审计中救济途径对象包括两个：被审计领导干部和被审计领导干部所在单位或者原任职单位。救济途径的方式包括四种：申诉、行政复议、行政诉讼和政府裁决。

目前这一方面存在的问题主要为：一是在审计决定的最后部分虽然已告知被审计单位对审计决定的救济途径，但有时未能区分具体的违规行为是财政收支还是财务收支，从而给出了错误的适用途径；二是在不做出审计决定的审计项目中，对于被审计领导干部没有以适当的方式告知救济途径。

二、推进依法行政，进一步规范经济责任审计工作的几点建议

（一）加强审计计划编制的指导性、科学性、针对性、有效性：一是控制总量。编制计划前应调查审计需求，进行可行性研究，充分征求经济责任审计领导小组成员单位特别是市委组织部门的意见，综合考虑上级下达的审计项目计划、本级交办任务以及近年来领导干部及其所在单位接受审计的情况，合理安排经济责任审计项目；二是突出重点。科学确定审计覆盖面，坚持任中审计与离任审计相结合，对重点部门、单位、关键岗位的领导干部任期内至少审计一次；三是提高计划管理水平。对审计对象实行分类管理，科学合理地制定经济责任审计年度计划和中长期计划。不随意变更年度计划，确需调整的应当履行规定程序。

（二）审计人员应深刻理解把握“经济责任”的定义，着力解决好“审什么”的问题。一是要更新审计观念，准确把握经济责任的内涵和外延，拓展审计内容，突出审计重点，将地方政府性债务、自然资源资产、生态环境保护、民生改善、厉行节约反对浪费、履行有关党风廉政建设第一责任人职责等情况列入审计内容；二是在关注共性问题的基础上，应有所侧重，突出各类领导干部的特性问题。如地方党政主要领导干部审计，应重点关注与地方经济社会发展相关重大决策部署的贯彻执行情况，推动经济社会科学发展情况；部门单位主要负责人审计，应重点关注本部门、本单位职能范围内的相关政策措施落实和推动事业发展情况；企业主要领导人员审计，应重点关注相关“转、调、创”宏观调控政策落实和国有资产保值增值情况等。

（三）如何正确使用审计法律规范，恰当履行审计监督职责，对被审计单位或相关人员违反财政财务收支或经济活动中的违法行为给予合理评价及依法作出处理处罚决定，是审计机关和审计人员需认真思考的课题。建议一是要加强法律法规的学习，提高审计执法水平。认真研究现行国家审计法律体系与相关法律法规的适用与衔接，明确各种法律法规的执法主体、审计机关执法权责，在法律法规允许的职责范围内按照规定程序行使处理处罚权。如果无权处理，则应及时提请有权处理的机关依法处理，避免越位；二是分析问题时要以法律法规为依据，定性要客观准确。用于定性的审计资料要准确翔实，有据可查。要做到引用法律条文准确，用词严谨，合理规避审计风险，确保审计结果的公信力。

（四）经济责任审计结论是相关部门利用审计结果的直接依据，也是体现审计成果、质量的书面载体。建议：一是要规范文书格式，明确报送范围。《审计通知书》主送对象应改为“***（同志）并***（被审计领导干部所在单位或者原任职单位）”。《审计结果报告》应报送本级党委、政府主要负责同志，具体到人；再按规定提交委托审计的组织部门，抄送领导小组（联席会议）有关成员单位；二是审计人员要避免将财政财务收支报告与经济责任审计报告混淆，应以财政财务收支审计为基础，加强对审计数据和事实的分析，使结果报告精、深、透、全。突破只揭示单位经济活动事项的局限性，不仅对事而且对人，重点评价领导干部的工作业绩和经济责任；三是应进一步规范工作程序，强化审计质量控制。审计实施的每个环节，都必须按照法定程序进行，避免审计执法的随意性。

（五）关于审计结论救济途径的问题，建议一：《规定》中虽然没有具体表述救济途径以什么方式告知被审计领导干部，但《规定》第三十二条的内容应该视为“经济责任审计对审计报告的一种特殊要求”。故建议在具体操作上，可以参考审计决定中对救济途径的表述方法，在审计报告结尾处表述为：“***同志如果对本报告有异议，可以自收到本报告之日起30日内，向***（审计机关名称）申诉”（审计署经济责任审计司的经济责任审计指南征求意见稿中也是如此表述的。也有审计同仁建议对于被审计领导干部，在送达审计报告时附上一份《权利告知书》，说明救济途径，并用《送达回证》证明已经告知）；建议二：根据《中华人民共和国审计法实施条例》第五十二条、五十三条的规定，正确区分财政收支、财务收支，以告知适当的救济途径方式。结合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》，告知正确的不同的审计救济途径的期限。