国企腐败案件被揭露奏响体制改革的前奏

　　乔新生 中南财经政法大学廉政研究院院长

　　国家能源局局长刘铁男被提起公诉，标志着我国能源行业反腐败风暴全面铺开;而华润集团董事长宋林被双规，则标志着海外国有企业反腐败工作正有序的开展。这是一场前所未有的宏大工程，它标志着中国执政党正在以壮士断腕的勇气和决心清除国有企业的腐败现象，同时也标志着中国国有企业的体制改革被提上议事日程。

　　中国的国有企业既是中国公有制的表现形式，同时也是国有资源的实际控制者。因此，国有企业在中国享有特殊的地位。国有企业的负责人不仅有行政级别，而且可以直接坐上党政机关的直通车，实现从企业家向政治领袖的转变。改革开放之后，国有企业参与市场竞争，国有企业经营者一方面享受市场经济所带来的红利，另一方面又享受国家公务员的各项福利待遇。

　　为了解决国有企业的“内部人控制”问题，国家出台了一系列的政策，从建立大型国有企业稽察特派员制度，到组建专门的国有企业监事会;从引进西方国家的独立董事制度，到对国有企业经营者实行责任审计。现在看来，所有这些监督都无法从根本上解决国有企业普遍性的腐败问题。这一方面是因为国有企业控制国家大量的资源，享受着垄断利润，人们无法把国有企业垄断所得与市场竞争所得完全区分开来，国有企业的经营业绩在某种程度上掩盖了国有企业内部经营者的铺张浪费腐败现象;另一方面则是因为国有企业的腐败不同于政府机关的腐败，国有企业的腐败通常表现为广告宣传、业务往来交际等形式，与国有企业的日常经营密切联系在一起，因此，很难把国有企业经营者的腐败行为与国有企业正常的经营行为区分开来。部分国有企业的经营者充分利用法律赋予的人财物权利，把国有企业变成了自家的天下。

　　早在十年前，笔者就曾指出，中国的国有企业在国民经济中占有特殊地位，因此，必须为国有企业制定专门的法律。令人感到遗憾的是，在市场经济的大潮下，立法机关更愿意制定统一的《公司法》来规范包括国有企业在内的市场主体，不愿意在《公司法》之外，为国有企业制定专门的法律。令人感到不可思议的是，依照《公司法》规定，国有资产监管机构可以授予国有企业行使所有权的部分职责，这就使得企业的所有权与企业的经营权合而为一，违反了所有权与经营权分离的现代公司基本原则。起草《企业国有资产法》的过程中，立法机关着眼点在于保护企业的国有资产，而不是建立有别于普通公司的国有企业治理结构，只要能够确保国有资产保值增值，那么，即使国有企业的负责人贪污腐败，也被视为正常的市场经济行为。

　　国有企业的腐败不是个人问题而是一个体制性的问题，国有企业的腐败一方面反映出我国国有企业监管体制上的缺陷，另一方面也反映出公众对国有企业认识的不足。国有企业究竟是以营利为目的还是以社会公益为目的，始终是一个争论不休的问题。国有企业作为市场主体，当然应该实现利润的最大化，但是，国有企业之所以存在，就是因为在实现利润最大化的同时，国有企业必须承担法定的社会责任。

　　如果把国有企业行为规则并入到《公司法》，那么，不仅会削弱国有企业的职能，而且更重要的是，在资源配置的过程中会出现事实上的不公平竞争。国有企业之所以在能源等产业领域占据举足轻重的地位，根本原因就在于，这些行业和领域关系国计民生，必须由国家通过国有企业加以控制。如果国有企业只追求经济效益，那么，就会竭泽而渔，不仅会造成大面积的环境污染，而且会出现关联交易。正因为如此，必须把国有企业与其他企业区分开来，专门为国有企业制定法律规范，因为只有这样才能减少国有企业的腐败现象发生。

　　按照笔者的设想，中国应当制定专门的国有企业法，明确国有企业的职责，必要的时候，可以针对不同行业的国有企业特点，制定更加细化的国有企业法律规则。这些规则必须包括以下几个方面的内容：第一，设立国有企业的目的;第二，国有企业的资本金来源;第三，国有企业的治理结构。国有企业应当采取民主加市场的模式，鼓励全民参与监管。具体而言，就是要设立国有企业监事会，在全球范围内选拔任用国有企业的董事，国有企业的董事会必须向国有企业的监事会负责，而国有企业的监事会则负责向全国人大汇报国有资本经营预算执行情况。全国人大根据国有企业国有资本经营预算执行情况，对国有企业的负责人进行全面考核，如果违反双方签订的信托合同或者委任合同，那么，可以追究国有企业经营者的违约责任。如果国有企业经营者涉嫌关联交易，损害国家利益，那么，应当追究其刑事责任。

　　中国国有企业反腐败正如火如荼地进行，在反腐败的过程中，不可避免会出现各种杂音。一些人认为国有企业是市场主体，必须尊重市场规律，如果国有企业反腐败，禁止礼尚往来，那么，有可能会导致国有企业的经济效益下降，甚至有可能会出现亏损的局面。这种“效益论”从表面上来看似乎是要求国有企业尊重市场经济的运行规则，但是，提出这些观点的学者可能忘记了，国有企业从来都不是纯粹的追逐利润的企业，国有企业在经营的过程中既要考虑到市场的选择，同时也要考虑到国家的选择，最大程度地维护国家利益。如果利用自己的垄断优势地位，获取垄断利润，并以此作为腐败的借口，那么，国有企业就会出现整体性溃败。事实证明，凡是由国家实施特别许可的行业，往往成为腐败的重灾区。国家应当在产业政策调整的过程中坚持国有企业与其他企业一律平等的原则，鼓励通过竞争实现优胜劣汰。但是，在对国有企业监管的过程中必须另辟蹊径，必须针对国有企业的“内部人控制”现象制定专门的法律规则，因为只有这样才能防止化公为私，也只有这样才能使国有企业真正成为造福于全民的企业。

　　国有企业腐败案件被揭露，是国有企业体制改革的前奏。只有清除国有企业的害群之马，建立与中国的政治体制和市场经济发展要求相匹配的国有企业监管体制和治理结构，中国的国有企业才能达到预期的目的。当前中国国有企业存在的腐败现象，从一个侧面说明，如果不加快国有企业体制改革，尽快制定国有企业法，那么，中国的国有企业将会成为腐败的滋生地。

责编：蔡梦羽