经济责任审计与“机关症”探析

      随着反腐败的不断深入，近年来党政机关里悄然生起了为官不为或从政不为的懒政现象，有人称之为机关症。何为机关症？用句通俗的话说，就是机关人不按职责要求去行政所表现出来的不健康行为，或叫亚健康状况。这种亚健康状况像传染病一样在各级党政机关尤其市县级以下机关蔓延开来，危害极大。不仅毒害机关肌体，影响机关功能、岗位职责的发挥，阻碍机关工作效率的提升，还毒害社会肌体，既延误从政服务对象的办事时间，又给从政服务对象在心灵深处产生对政府的埋怨情绪，从而影响政府的执政公信力。下面，作者从三个方面来阐述机关症。

      一、机关症的种种表现

从近年来开展的领导干部经济责任审计和审计调查的大量事实发现的问题中不难看出机关症的种种表现，现列举若干：

（一）该为而不为之。 这是大多数为官或从政者的心态，多一事不如少一事已成为这些人遵循的信条。在他们看来，该做的事不做无事，做了便有事，做了怕出事。不做没人追究，做得不好怕丢乌纱帽。正因为怕出事，索性不做事，得过且过，能糊就糊，做一天和尚撞一天钟，有的只当和尚不撞钟，这是典型的、比较普遍的为官不为，或为政不为现象。依法行政偷懒。

（二）该为而慢为之。 做（办）事慢慢腾腾，不讲效率。本职范围内的事不说不办，也不说不能办，就是给你慢慢办，拖着办。有的让人去行政服务大厅办理，规定几个工作日办结，承办人不是在规定的工作日内能快则快，而是往后拖，直到最后一天，甚至过期了也办不了，然后找个所谓的理由应付一下来办事的人，再让人等上几天，甚至一等再等。有时让人从行政服务大厅到职能单位之间来回往返跑多趟，今天说某某办事员不在，明天说某某局长、主任不在，找爹爹求奶奶，就是难办成事，你急他不急，一拖再拖，办事者唉声叹气也无济于事。依法行政时间观念较差。

（三）该为而枉为之。 名曰依法行政、照章行事、例行公事，实则为难、甚至刁难经营者或办事的人。换句话说就是职能内的事情给办过头了，犯了宁左勿右的极左主义错误，不该做的做了，不该管的管了，超出了依法行政的适度。有的事情政府同意了，相关职能部门的执法人员还振振有词的对办事人或经营商说，这也不合规，那也不合规，有的手续正在办理中他不支持，而是强行叫停，令行政服务对象哑巴吃黄连—有苦说不出，即使说了也说不赢。给经营者造成不必要的损失他不问，给办事者造成不情愿的上访他不烦，一切好像与他无关，其实他才是枉政的罪魁祸首。依法行政水平低下。

（四）该为而推为之。 主要是怕担责任，明明是职能或职责范围内的事情，却不敢承担下来，主动去做，而是一推了之。或推给旁部门，或推给别人，或推向会议，不做协调工作，不愿承担责任，怕树叶落下来砸到头,不敢为而推为之。依法行政缺乏责任感。

（五）该为而械为之。 一些当官的图省事，唯书为上，唯上为上，做事不动脑子，照葫芦画瓢，仿和尚念经，这样的官谁个都能当。这种生搬硬套式的教条主义，宁愿办不成事，也不肯在法律框架内结合一点实际替人解决问题。所谓想为民所想，急为民所急，为民排忧解难成为一些人嘴边的口号。还有一些当差的图省事，这里讲当差的是指头上没有官衔的办事员，他们当中确有一些人唯上为上。对领导言听计从，属算盘珠子，拨一下动一下，不拨不动。做事缺乏主动性，成天处于被动应付状态。这种人也是犯教条主义错误。宁做活死人，也不愿做死活人，更不谈鲜活人。做一些锯倒树捉老虢之事，令人气断肠也无用。依法行政缺乏灵活性。

（六）该为而仿为之。 一度时期全国各地都在忙招商引资，都在建楼堂馆所，悄然掀起了两股圈地建开发区、圈地建新城之风。一个看一个，一个仿一个，你搞我也搞，你搞多大规模我就搞多大规模，互相攀比，甚至后来居上，还要超过你；即使达不到你的规模，也仿照你的样子搞。走出去看到的一个个建好或没建好的经济开发区也好，一座座建好或没建好的新城也好，都是地方长官的杰作，他们的效仿能力之强令人赞叹不已。现在这两股风息了，是因为中央把供地这个闸门给闸死了。现在转而效仿为官不为，或搞形式主义。比如文明创建检查，提前一两天通知经营户不准路边摆摊、吐舌经营，检查组一走，乱象依旧。有的职能单位比较重视突击检查，不太重视日常管理。又比如效能检查，不少单位不注重务实而比较注重务虚，纸上做功胜过实际做功，而且一个效仿一个，成为所谓的“经验”被传播、学习。依法行政缺乏务实性、创新性。

（七）该为而虚为之。 不论为官者还是非官者，他们当中有些人官德或政德不端，为了捞政绩，时而务实，时而务虚，虚虚实实，有时务虚超过务实。这个检查，那个验收，不敢说百分之百的搞形式，但在很大程度上是走过场。检查、验收单位搞例行公事，被检查、验收单位就做假应付检查、验收，说白了是在糊。有的事是查了就查了，对检查中发现的问题，如何处理，如何整改，无人问津，不了了之。依法行政缺乏实效性。

（八）该为而搪为之。 机关和事业单位中有些人不是诚心实意为民办事，而是在玩政、敷政。你找到他（她）办事，他也给你办了，就是一次办得不彻底。再去找他（她）时，他（她）便找个“理由”搪塞你、应付你、打发你，让你有说不出来那种办事难的滋味。依法行政为民办事缺乏诚意。

二、机关症的原因探析

以上种种，都是懒政、懈政、玩政的表现。有的发生在机关（事业）单位办事员身上，有的发生在领导干部身上，虽然不是人人为之，但确有人为之，在很大程度上影响了党和政府的执政形象，说到底也是另一种腐败。究其原因有多种，主要有：1.价值观扭曲。价值观是什么？抹去时代特征就是做人做事的价值取向，简单的说，就是某人做某事有何意义，值不值去做，能否达到想要达到的目的。社会价值观就是个性价值取向被社会化了，形成一种社会潮流，是众人所崇尚的价值观。而正确的价值观则是对他人对社会有益无害的价值取向，简单的说就是为公不谋私，为民不索取，勤政优政，追求奉献，在不同的岗位做不同的职业，努力实现人生价值的最大化。这种价值观在利益简单化、民风纯朴的社会环境下，能够引领时代潮流，形成社会风尚。但是，在改革开放的条件下，却受到了极大的冲击，正常平展的“价值带”被扭曲了，变得不那么正常平展了，一切向钱看的经济利益观成为众人的价值取向。这种扭曲的社会价值观也深入地向为官从政者渗透，影响着他们对价值观的改变，从而导致另一种腐败现象—“机关症”的出现。2.官德不正。俗话说做好事必先做好人，做人要有人品，为官要有官品，人品见官品。如果官品不正，又怎能做好官事？古时流行的“当官不为民做主，不如回家种红薯”的为官古训早已淡化，焦裕禄式的好干部也不曾多见。一度时期，曾有一些从政者不择手段、削尖脑袋想当官，一旦当上了官，或有的原来就是官得到了提拔，接下来就歇口气了，工作变得不如以前积极了，明哲保身，但求无过，得过且过。多坐寺少做事，多一事不如少一事，多栽花少栽刺，栽刺不如栽花。什么做官为民呀，勤正为民呀，等等，都不重要了，只要能保住乌纱帽就行。有这样官德的人，怎能为官作为呢？又怎能为官勤政呢？不得“机关症”才怪呢。3.利益丢失。这里讲的利益是指经济利益。过去却大有人在想方设法花钱买官，买到官又不择手段捞钱，有的东窗事发丢了乌纱帽，有的像惊弓之鸟缩头不为，既不积极做事，又不贪赃枉法，正面看，金钱腐败开始收敛了，反面看，另一种非金钱腐败开始蔓延了。不论是新官还是旧吏，他们当中有的正面腐败不敢为，反面腐败却表现得较为明显，其原因是中央反腐败的决心越来越大，力度越来越大，将一些贪官的财路给堵死了，使得原来想借做事之机敛财的人索性不做事或少做事，所以，机关里才出现“荒政、懒政”现象。

三、机关症的治理方案

      机关症是一种慢性病，是机关亚健康所表现出来的各种症状，不是急性病。因此，治症不能完全按治病的方案去做，必须兼而操之。前文指出机关症也是一种腐败现象，那么，治症应该纳入反腐败的范围，因为，勤而不廉是腐败，廉而不勤也是腐败。机关症就是不勤的表现，是精神腐败，必须连同物质腐败一并反，做到标本兼治，注重治本。

（一）立足尽快好转积极治标。 所谓治标就是在短期内通过采取并实施多种消炎措施，实现机关症的明显好转。 一是强化官德教育，提升官为意识。 可在领导干部或机关党员干部中集中开展“我今天做了什么”主题教育活动，激发为官或从政者认真工作、主动做事的积极性，克服懒字、怕字、糊字，树立良好的官德，做到一个勤字—以勤为本，勤能补拙，勤生业绩。克服做事有事、不做事无事或多一事不如少一事的错误思想。增强勤政意识，要勤于学习、勤于用脑、勤于付出，主动作为，追求乐于奉献，不计较得失。做到一个敢字—不畏头畏尾，裹足不前，甚至怕树叶落下来砸到头，要敢于依法行政，按规矩办事，在法律法规框架内善于灵活做事，敢于改革创新，敢为人先，敢于创优业绩，追求勇谋相济，缜密做事。做到一个责字—职责内的事不推诿扯皮，第一时间接受任务，不讲条件去完成任务。要勇于背负责任、积极履职，善解难题，知难而行，迎难而上，不见功就上，见责就卸，追求职责一致，敢做敢当。 二是强化目标管理，提升做事行动力。 将年度目标分解落实到季度或月，再将年度或月目标分解落实到周和日，落实到人。通过层层分解，使目标细化，具有很强的操作性。在实施目标的过程中要定期督查，公开曝光，表彰先进，鞭策后进，推动工作均衡有效开展。不搞秋后算账，重在平时加强调度。完成目标任务要有时间观念，不慢慢腾腾，加快做事的节奏感，本周事本周做，今日事今日毕。不欠账，如果欠账了，要自己想方设法给补上。要有不达目标难寝安的心理状态。只要加大做事的行动力，没有实现不了的目标。 三是强化责任追究，提升工作优化率。 对做事不负责任的人一定要实行严格的责任追究，重大事项要实行终身追究。不能让异地或异岗做官者拍屁股走人，而且一走了之，给国家造成损失，给一方人民造成损失，给单位造成损失。不仅要追究党纪政纪直至法纪责任，包括组织处理，还要追究经济方面的责任，降低相应的职级工资，真正体现权责利相统一的原则。警示为官和从政者用心做事而不是用身做事，既大胆慎为，又不能不为，避免少犯错误或不犯错误。四是强化审计公开监督，提升社会公信度。对领导干部的经济责任审计，责任评价是核心。通过审计和审计调查，获取大量的有关经济责任和机关症方面的第一手资料，经整理分析，将这两个方面的责任都列入审计评价的内容，当然也包括从政不为或乱为，本单位领导干部所承担的领导责任和管理责任。将这部分内容连同审计发现的问题、审计处理意见或建议一并向社会公开，接受社会监督，既增加了审计透明度，同时也提升了社会公信度，从而有力地推动治理机关症措施的进一步落实，促进机关勤政风气的形成。

（二）立足根本好转重度治本。 对机关症不能头痛医头，脚痛医脚，或治一阵子好转了停下来不治了，出现反弹。要在好转的基础上必须紧接着治本，实现机关症的根本好转。实现这个目标需要解决深层次的问题，不动大手术，是不可能根治机关症的。动大手术就是用改革的精神、创新的办法来施治机关症，而且力度比较大，有振痛是难免的，长痛不如短痛。要忍痛割爱，下决心革除历史遗留下来的弊端，坚决打破不合时宜、束缚机关活力释放的一切条条框框，让全新的机关管理模式展现在人们面前。因改革涉及面广，难度大，不可一个地方或一个单位孤军作战，需要自上而下联军作战，方能奏效，达到预期目的。

1. 打通出口通道。 多年来我国的公务员都是一个道走到黑，这个道就是只进不出的单行道。只要一旦进了机关就成了公务员，而且不犯严重错误被“双开”的，那就是终身公务员，与工作干好干差没有关系。所以，一些人进了机关就像进了保险箱一样，没有丝毫的危机感。养了不少机关懒汉。因此，为了治懒，必须打通出口通道，让公务员能进能出。只要公务员开始流动了，机关的一潭死水就不再是死水了。这种流动不仅是机关间的流动，而且更重要的是机关外的流动。前者是从机关外流进机关，然后在机关内或机关间流动；后者是从机关外流进机关，然后又从机关内流出机关。这种流动意义更大，更能激发人的潜能，更能发挥人的主动性和积极性。要建立一种严进宽出的公务员流动机制，特别是流出机关的长效机制。有三种情况可流出机关： 一是公务员自愿主动流出机关。 由本人申请，组织批准，可以退出公务员队伍。在经济上实行买断，根据其工龄长短给予一次性补偿。或允许其保留公职，拿一定比例的离岗离职工资，纳入社保范围，按期缴纳养老金，逢到调资时照调，让人无后顾之忧的选择公务员之外的、更适合自己的职业。 二是组织处理公务员被动流出机关。 就是对为官不为和为政不为的公务员，业绩考核连续三年位列末三位的，组织上按照干部管理权限，采取强制性措施，免除公务员资格，迫使其流出机关，被迫脱离公务员队伍。 三是纪律处分公务员也是被动流出机关。 就是对公务员在履行职务职责过程中有严重违法违纪行为，依照党纪政纪法纪给以相应的纪律追究，凡受到法纪追究的，没有余地，立马迫其流出公务员队伍。受到党纪政纪追究的，视其情况，作出流出机关或留观后效的组织处理决定。留用的期限一般为两到三年。

2. 创新政府机构。 现行的政府机构容易产生荒政现象。历史上曾经几次改革，但都不彻底，撤撤并并，并并撤撤，分而合，合而分，尽管后来各地成立了行政服务中心，不少单位将一些服务性事项拿到中心窗口去办，但推诿扯皮现象没有根除，因为职能交叉重叠的问题没有解决。虽然推诿扯皮现象比以前少了，但还是存在。要根除推诿扯皮现象，铲除现行机构的弊端，必须大刀阔斧的进行机构改革。机构不仅要精简变少，更重要的是赋予机构的职能要综合变顺。不设职能交叉重叠机构，将一个项目或一件事情需要几个部门（单位）才能办结的，明确由一个部门（单位）办理。这样，既理顺职能关系，又减少办事环节；既从根本上解决推诿扯皮问题，又能极大的提升工作效率。要重新“三定”，即定机构、定职能、定人员，做到机构要定得少，不走过去老路，搞形式；职能定得准，不分割事权，设置人为障碍；人员定得精，不因人设岗，搞照顾性安排。改革中出现的问题可采取过渡方式解决,力求改革增效明显。

3. 职位竞争上岗。 机关的所有职位设置，都要有利于工作（办事）效能发挥最大化。要公开职位设置，包括正职、副职和办事员，明确职数或人数，明确相应职数胜任的条件，向社会公开，让群众知晓，然后通过竞职演讲加群众投票的方式确定胜任者。这里讲的群众是指本单位全体职工和半数以上的服务对象代表，而不是将与机关或岗位职能毫无关系的人拉来投票，投票结果要能真正说明竟职演讲水平和施政承诺的可行性。取消过去人情比较大的评委操作办法，以体现公正性、广泛性。组织上对领导干部公务员的任职，可根据投票结果下任命书，废除过去较烦的任命程序。非领导干部公务员，用人单位根据投票结果直接录用。施政期满组织上和用人单位分别对领导干部公务员、非领导干部公务员进行考核，结合个人口头述职，邀请与竞职演讲相关的对象参加投票，分优秀、称职、不称职三个格次，前两格留用于原单位，也可在机关间流动。后一格留用两年，以观后效，如果第二年仍为不称职，组织上按干部管理权限可令其辞去公务员，流出机关。这样做的目的在于警示公务员要用心做事，做到对组织负责、对人民负责、对自己负责高度一致。

4. 重奖勤政者。 用什么标准衡量勤政者，不是用出勤率，而是用单位时间里做了多少事，且做事优不优来衡量是否勤政。单位时间里做了多少事就是工作效率，做事优不优就是工作质量。工作效率好统计、好计算，而工作质量就不便统计和计算了，应该用为官或从政者服务对象的口碑，即满意、比较满意、不满意来衡量。在效率高或较高的前提下，工作质量得到满意或比较满意的，都应给以奖励，奖金分别为本人年工资的三分之一和四分之一。实行重奖养勤，不奖代罚。