运用绩效审计开展县级以下党政领导任期经济责任审计相关问题探讨
摘要： 绩效审计可以客观反映出党政领导的工作效率，但在现阶段的审计工作中，往往重视财务审计，对绩效审计相对较少。本文运用绩效审计理念开展县级以下党政领导任期经济责任审计相关问题作一些探讨。
关键词：党政领导 绩效审计 经济责任审计
中办国办《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第四条规定：“本规定所称领导干部任期经济责任，是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任”。也就是说，对党政领导干部经济责任审计评价是“真实、合法、效益”三位一体的，缺一不可的。当前，国家审计多侧重在对领导干部任期经济责任的真实性、合法性上的审计评价。
随着社会经济的不断发展和社会的不断和谐进步，社会公众更多或更加关心的是一个地区，或一个部门（单位）党政领导干部的管理水平和管理效果。当然包括决策水平、管理经济能力、执行政策水平和社会贡献水平等。因为他们是代表着政府工作，是政府的形象。
一、经济责任审计中引入绩效审计的必要性
经济责任审计与绩效审计有很多相通之处，经济责任审计是对领导干部任职期间应负的经济责任进行审计，而其中应负的经济责任中就应该包括绩效审计的内容，从某种意义上说，经济责任审计就是绩效审计的一种。
（一）公共受托责任决定了经济责任审计中必须引入绩效审计的内容。
随着公共受托责任观念的不断增强，公众对经济责任审计的要求不只停留在财政财务收支的真实性和合法性审计上面，他们更关心的是财政支出的效果。无论是政府部门还是企事业单位，只要存在公共财产的受托经济管理，受托人就必须对受托财产的安全和完整及其效益性承担公共受托责任，而绩效审计正好满足了这方面内容。我国的经济责任审计也明确规定，要对领导干部任职期间经济活动的真实、合法、效益性进行审计，领导干部管理的是公共资源，他不仅要对自己经济行为的真实、合法性负责，也必须对他管理的资产增值、保值、效益性负责。
（二）经济责任审计中引入绩效审计也是强化干部监督的需要。 经济责任审计发展至今，单纯的财务收支方面的审计已不能适应对干部监督的需要，特别是《领导干部问责条例》的出台，更要求我们从宏观政策方面，从经济活动的经济性、效率性、效果性方面对干部进行全面的监督。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也提出，“全面推进绩效审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”形势的发展要求我们对领导干部所有经济行为进行全面的监督，特别是从效益的方面对领导干部应负的经济责任进行监督，因此，经济责任审计中引入绩效审计也就成为了必然，这对于杜绝以前的“数字出官，官出数字”现象有很好的作用。
（三）经济责任审计中引入绩效审计也是建立社会主义和谐社会的需要。 绩效审计关注的是经济发展的质量和宏观经济调控政策落实情况，以及资源的节约和环境保护情况，这对于促进领导干部保障和改善民生，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，更加关注教育、就业、医疗、社会保障等方面的民生问题，转变政府职能，建设法治政府、责任政府、服务型政府，建立社会主义和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展都具有重要的意义。
二、绩效审计在县级党政领导干部经济责任审计目标的特点
具体到一个县级党政领导干部经济责任效益审计目标的特点来看，其审计目标的实现要受以下因素的影响：
1、审计目标的高层次性。 绩效审计是建立在财政财务收支的基础上的更高层次的审计，它要以预算执行和决算，预算外资金、专项基金、固定资产、内部控制制度、其它预算收支、重大投资及决策为主要审计事项，但它又高于财政财务收支审计，要在审查财政财务收支的真实合法的基础上，进一步审查经济活动的经济、效率和效果性，分析原因，提出改进的建议。他既是法定目标的合理归位，又是科学评价党政领导干部履行经济责任的客观需要。也是科学全面评价领导干部履行经济责任的基本环节和基本要求。“政府绩效审计是保证国家资金有效、正常、合规使用的有效方式。检查国家资金使用不当，重复建设及‘豆腐渣’工程绩效远比检查财政财务收支本身等给国家带来的损失浪费，和由于违反财经法规所造成的损失要大得多。”
2 、审计目标的特殊性。 党政领导干部所在的单位绩效表现与企业有很大的不同，企业一般是以利润最大化为目标，其效益主要表现为经济效益，且很容易用货币形式来反映，而党政领导干部所在单位是非盈利单位，其效益主要表现为其经济活动所产生的效果，这种效果大多表现为社会效益，往往很难用货币形式来反映。成果不是有形的产品，通常是一种无形的东西，如法律、法规、人才、技术专利、管理服务等。
3、审计目标对象的多层次性 。按国家有关规定，党政干部可划分为党政、事业、县（市）区或乡镇领导干部，因审计对象的不同，一般在审计评价一个领导干部业绩时，即要确定宏观目标，又要确定具体目标；既要考虑直接经济效益，又要考虑长远的经济效益，既要立足宏观经济效益，又要放眼综观、微观效益，既考虑定性标准又要考虑定量标准的评价。
4 、实现审计目标手段的复杂性。 （1）表现在审计的程序上，审计目标的实现，包括制定计划、组织实施、报告和后续审计四个阶段。审计计划阶段依据审计目标制定科学、合理的审计计划。根据计划有目的地进行审查、评价、取证，以便作出切实、正确的审计结论。实施阶段，围绕目标，对内控制度系统加以调查、测试，对形成经济效益的主要原因和因素加以分析，找出有利因素和不利因素，获得确凿的审计证据。 报告阶段：整理、评价、综合审计过程收集到的审计证据；复核审计工作底稿；在分析经济效益基础上，形成审计意见，提出进一步提高经济效益的方法、途径、措施以及加强管理、提高管理水平的建议。后续阶段，审计人员要跟踪检查审计建议执行情况，看落实审计建议，实现目标的程度。（2）评价、论证方法的多样性。（3）审计建议的可操作性。（4）审计目标落实的不确定性。（5）审计标准的模糊性，由于党政事业单位成果表现为一定的社会效果和影响，评价比较依据一般是显得很模糊，没有现成的标准，难以量化。例如，政府部门政策制定的好坏，对国民经济会产生很大的影响，但某项具体政策究竟能产生多大的经济效益却很难用明确的数字来表示。（6）审计人员素质及配备情况。县级党政领导干部所在部门、单位效益审计目标是经济性、效率性和效果性。从其整个过程去分析，它也是以一定的投入，经过业务过程的管理，最终产出一定成果的过程。
二、绩效审计运用到县级以下党政领导干部经济责任审计面临的主要问题
长期以来，我们所进行的财政财务收支审计都是重在揭露问题，查处违纪违规行为，审计思路还停留在原有的财务收支审计上，对如何把握绩效审计缺乏科学、宏观、精确的定位，理论上的探索准备工作也没有跟上，在绩效审计的内容、切入点、效益评价指标体系等方面都还有分歧。同时，多数审计人员习惯于从财务收支报表和凭证中获取信息，发现个别的，微观的经济问题，缺乏从社会经济整体发展的宏观角度发现、分析问题的能力，不少人对绩效审计的认识还存在偏差。经济责任审计真正与绩效审计像结合，还存在着一系列的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）绩效审计的评价标准缺乏确定性，经济责任鉴定较为模糊
绩效审计评价会涉及各类财务指标和非财务指标，有的指标本身就比较难以量化，加之影响被审计单位绩效的因素比较复杂，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，存在着很大的不确定性。评价标准不仅要符合一般公认标准，还要与被审计单位进行充分沟通并得到认可。这样，审计人员实践经验和判断能力上的差别，就为评价上的随意性留下了过大的空间，审计质量和审计风险难以有效控制。经济责任审计的核心问题是对领导干部经济责任的审计评价，审计评价的主要内容包括对财务活动和效益的审计评价。绩效审计要依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对财政财务收支及其有关经济活动的效益进行监督，运用分析提炼的思维方式，对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其管理、提高效益。 各项资金的绩效实现过程和表现形式各不相同，因此绩效审计的对象会千差万别，从而衡量和评价被审计事项经济性、效率性和效果性等方面的指标、标准有所不同，也难以统一。
其一，现有的领导干部经济责任审计评价方法体系存在的局限和不足。现有的经济责任审计虽对经济指标、财政财务收支、经济决策、廉洁自律等“经济责任”进行了审计评价，但具体的评价标准、评价方法、评价制度、评价信息等未形成一个科学的、操作性强的理论体系。
其二，工作绩效具有多元性，差异性大，难以获取准确的绩效信息。在对领导干部“经济责任”进行审计评价的同时，还要对其所担负的政治责任、社会管理责任、机关效能建设责任的工作绩效进行评估。工作绩效是一个内涵十分丰富的概念，包括效率、效益、责任、公正、社会满意度等方面，不同层次、不同地区、不同部门差异较大，部门向社会提供公共产品和服务具有垄断性、排他性、效益滞后性及信息的非对称性，使获取准确的绩效信息难度大，经济责任审计评价就不够准确。
（二）目前经济责任审计在贯彻绩效审计理念方面缺乏广度和深度，绩效审计资源比较缺乏
绩效审计,包括经济性、效率性和效果性审计，涵盖了被审计领导干部任职期间所在单位经济运营和经济活动的各个方面，覆盖较广，涉及较深。但目前经济责任审计中对于绩效问题的关注尚处于探索阶段。如对于行政事业单位这类非营利性组织的绩效评价范围则比较狭窄，停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上，在重点揭示和查处决策失误、损失浪费等问题方面缺乏力度，对单位行政效能的履行情况、甚至于政府职能的转变、服务使命和任务的定位、机构人员设置的合理性等方面缺乏更深层次的关注，绩效审计工作的着眼点和层次有待提高。同时绩效审计范围的广泛性，审计目标的全面性、审计对象的复杂性及审计评价标准艰难性等多因素的组合，要求从审人员具备多学科专业知识和技能，审计工作组要具有与审计项目要求相适应的专业人才结构，应该在社会科学和科学调查及评估方法方面受过良好教育，拥有调查或评估工作经验，对被审计政治领域有特别的了解，具有分析能力、接受能力、判断能力、承受能力、良好的口头和书面表达能力等等。尽管我国审计已有二十余年的发展，但审计人员长期查错纠弊，就账查账，加之绩效审计实践活动很少，绝大部分审计人员无绩效审计从审经历和从审经验，这势必影响广大审计人员开展绩效审计工作的信心。以上种种导致开展绩效审计的专业审计力量资源比较缺乏。
四、绩效审计在县级以下党政领导干部经济责任审计中运用的思考
（一）结合经济责任审计评价指标体系建设，规范绩效评价指标和标准
评价指标体系是审计人员对领导干部经济业绩高低优劣进行评价或判断的依据和参照系，所以，制定一套体现绩效审计理念的经济责任评价指标体系，既是对经济责任审计工作的规范，也是深化和拓宽绩效审计与经济责任审计相结合的保证。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系”的目标。只有正确选用审计标准和评价指标体系，将绩效审计纳入经济责任审计的考核评议领导干部政绩的评价体系，才能对被审计单位或项目的经济活动进行客观、准确的评价。目前我们关于绩效的评价指标还只是针对某一领域或某类资金，尚未有一套科学系统的衡量绩效的指标体系及审计评价标准。因此，需要结合经济责任审计评价指标体系的建设，从领导干部管理运用的全部政府性资金、国有资本、相关社会资金入手，设置科学合理的绩效指标和标准，对其经济责任和绩效水平进行公允、全面的评价。绩效审计的评价标准复杂多样，而经济责任审计中的绩效审计标准由于涉及到领导干部的经济责任尤其显得重要而具有严肃性。人事部的《中国政府绩效评估研究》课题组，设计了一套评估体系，用33个指标来评估政府绩效，其内容是对政府制定政策的评估，对政府所出决策的审查和对政府公共管理活动，包括经济、社会、市场监管、公共服务、国有资产管理、行政效率、廉洁状况等方面的绩效进行评价，我们可以借鉴这样的评价体系，建立经济责任审计的绩效评价体系，对领导干部的经济责任进行绩效评价。
（二）加快审计人员的观念转变和知识更新，加强审计资源整合力度。
首先应树立审计人员的全面评价观念和绩效审计理念，将对绩效水平的评价作为对领导干部经济责任评价的组成部分，在关注真实性合法性问题的同时，关注经济性、效率性和效果性。其次，大力提高审计人员的整体素质。审计机关要在引进高素质人才的同时注重现有审计人员的知识更新，通过开展各种培训、实践锻炼等形式，提高审计人员的宏观全局意识和专业水准。再者是要有效整合内外部审计资源，同时借助外部专家的技术，有效解决绩效审计遇到的技术性难题；合理利用中介机构人员，解决审计力量不足的问题。充分发挥审计组的整体优势，达到审计资源和审计项目的最佳组合，以利绩效审计工作的开展。
（三）不断深化经济责任审计内容和探索经济责任审计方法。
一是突出绩效，不断深化经济责任审计内容。在审计工作方案、审计实施方案中关于审计重点内容的确定，以及审计实施的过程中，要结合被审计单位的实际情况突出绩效审计的内容。不仅要对经济活动真实性合法性进行监督，还要突出对被审计领导干部所在单位的经营发展、事业发展状况的考查；不仅要关注财政财务收支活动中有无违法违规问题，还要关注资金使用是否节约，有无损失浪费，以及执行有关环境保护、节能减排、发展民生等环保效益和社会效益的国家政策的情况；不仅要检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性，还要检查决策事项的效益性、实施过程的效率性、实施结果的效果性等；不仅要关注检查内部控制制度的健全性和有效性，还要关注内部控制制度在完善管理，提高绩效等方面发挥的作用。二是关注绩效，不断探索经济责任审计方法。在经济责任审计项目的实施过程中，要不断探索既满足绩效审计目标又符合现阶段绩效审计发展实际的审计方法。在审计实施过程中，不仅要采用查阅帐簿、审阅资料、实地查验、询问调查等传统的审计方法，还应采用因素分析、量本利分析等经济活动分析法，网络图等图表审计方法、回归分析、时间序列等数学分析方法、项目评估和最优实例复合等对比评估方法。加强对传统的审计方法、技术和手段的变革和突破，合理进行经济测定、效率测定和效果测定及其评估，使审计方式更加科学化。
（四）将在经济责任审计中开展绩效评价明确写进法律。
目前，绩效审计在我国还是新兴事物，在经济责任审计中开展绩效审计更是少见。《审计法》和《县级以下党政领导干部经济责任审计暂行规定》都提到对领导干部所在单位的财政财务收支的真实、合法、效益性进行审计，并没有明确地提到在经济责任审计中开展绩效审计，也没有提到绩效审计的内容，这给在经济责任审计中进行绩效审计带来了一定难度，因此可以在经济责任审计中开展绩效评价明确写入法律，使在经济责任审计中开展绩效审计有法可依。
总之绩效审计实践的发展是一个由浅入深、逐步深入的过程。将绩效审计引入经济责任审计，还需要我们不断地探索与实践，从而更好地发挥审计“免疫系统”的功能。
