社会治理精细化：背景、内涵和路径

  　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。为学习贯彻五中全会精神，国家行政学院社会和文化教研部、社会组织与协同治理研究基地联合举办学习研讨会，邀请来自高校、科研院所、政府部门、社会组织和权威刊物的多位专家共同研讨。与会专家围绕社会治理精细化的时代背景、内涵任务、实现路径等话题纷纷发表观点。

　　一、理论基础和时代背景

　　(一)社会治理精细化是国家治理现代化的题中之义。国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰教授提出，在经历了三十多年改革开放后，传统经验化、粗放式、全能型社会管理模式已经无法适应国家治理现代化和全面建成小康社会的时代需求。十八届五中全会提出社会治理精细化，是继十八届三中全会将社会管理发展为社会治理后的再次升华，是经济发展和社会进步的必然结果。这既对加强社会治理提出新要求，也为创新社会治理指明了方向。中国人民大学副校长洪大用教授持相似观点，他认为精细化概念起源于近现代企业管理，指的是降低管理成本并减少资源投入，20世纪初的泰勒制便是典型。后来精细化逐步运用到行政领域和社会事务，西方新公共管理运动和新公共服务理论都包含了相关内容。以科学和理性为特征的精细化管理代表了现代社会发展规律，是工具理性发展的必然结果，必须加快推进转型。

　　(二)互联网为社会治理精细化提供了物质前提。中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院汪玉凯教授认为，我国人口众多且社会结构复杂，互联网发展成为社会治理的“双刃剑”。一方面，无处不在的网络，无处不在的计算，无处不在的数据，无处不在的知识，以及无处不在的“互联网+”，使得人们利益诉求表达渠道更加多元，各类社会矛盾容易激化，给执政能力带来巨大挑战。另一方面，互联网也给社会治理精细化带来契机。当前我国已有6.67亿网民，近12亿手机用户，5亿多微博和微信用户，为社会协同和公众参与提供了前所未有的丰富路径，对于改变政府传统管理模式具有重要技术影响。不论是建设以信息化为支撑的社会治安立体防控体系，还是建立国家人口基础信息库、统一社会信用代码制度和相关实名登记制度，或是完善社会信用体系，如果离开了互联网普及和应用都是不可想象的。

　　(三)社会领域诸多问题倒逼精细化治理。中国行政管理杂志社社长兼总编鲍静研究员提出，中国传统社会并非缺乏精细化的土壤，古代农耕文化就不乏精细的做法。然而“差不多”、“估摸着”、“大概齐”等思维方式在现实中也并不鲜见。尽管我们在社会治理工作中投入大量人力、财力、物力资源，但群众工作不到位，社会治理标准化程度低，社会事业服务表面化、“最后一公里”等问题依然存在。共产党人最讲认真，社会治理精细化与认真精神是异曲同工和一脉相承的，精细化程度取决于领导干部社会服务意识与理念的到位与否。要破解社会领域诸多难题，不仅需要器物层面的投入，更需要精细的制度设计和政策执行。

　　二、主要内涵和工作任务

　　(一)宏观制度、中观机制、微观执行相支撑的内容。精细化到底包含哪些内容?马庆钰教授认为，为保证“十三五”时期共享发展成果、社会事业改革以及社会安定有序各项目标如期实现，社会治理精细化至少包括五个层面内容：制度设计的精细化、政策执行的精细化、协同机制的精细化、服务对象的精细化以及结果测量的精细化。洪大用教授称，推进社会治理精细化，包括对社会治理需求的精细了解，对社会治理技术的精密利用，对社会治理组织精巧激活，对社会治理制度的精确设计，对社会治理工作者能力的精准提升，在全社会提倡精细化治理文化。有专家特别提出，精细化治理的制度供给应当全面，制度之间的功能需要耦合，制度结构要形成严密的闭环。通过专业化的岗位职责体系，科学的目标管理体系，公正的绩效考核体系，公平的考评结果应用体系，激发各类主体参与精细化社会治理的积极性。国家行政学院社会和文化教研部程萍研究员进一步指出，尤其要重视基层工作人员的素质和能力，以此提高政府自身履职精细化。

　　(二)法治理念、人文关怀、科学精神相结合的原则。马庆钰教授强调，社会治理精细化要始终秉持社会视角而非政府本位分析问题，遵循服务为本原则、公私边界原则、人权法治原则、多元协同原则。清华大学公益慈善研究院长王名教授认为，社会治理精细化是对社会管理的反思和超越，绝不能混淆公权力和私域的边界，避免用社会管控精密化替代社会治理精细化。要坚持以人为本，实现法治、自治和德治的高度统一。首先，良法是社会和公众的底线准则，在此基础上才能合理划分政府与社会的边界。其次，自治是社会系统自身运行规则，发挥社会主体性即自我规则和秩序。当前政府要着力培育引导社会，而非凡事亲力亲为。此外，德治是社会的内在面向，强调各类社会成员道德自律。国家行政学院法学部魏宏教授也表示，现代文明下的社会治理应当秉持权利保障、民主参与、市场经济、良法善治四大原则，否则精细化治理会发生异化。

　　(三)党委政府、社会组织、广大公众相协同的体制。如何完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，构建多元治理格局，是研讨会上热议的话题。北京师范大学中国社会管理研究院傅昌波据此提出两个建议：一是党委、政府侧重法规标准、信息化、行为监管等基础制度建设，给社会和公众腾出足够自治空间，把社会整体作为真正的共同主体来对待;二是中央政府的首要职责是提供社会治理精细化制度框架，加快互联网、社会组织、公益慈善等领域立法。同时要向地方政府下放权力，让嵌入城乡社会网络并具有信息优势的基层工作人员更好为民众提供个性化服务。中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长黄浩明研究员进一步强调，社会治理格局亟待实现四大转变：一是社会组织与政府部门要从依附的“伙计”关系转变为平等的“伙伴”关系;二是社会组织与公众要从单纯利益关系转变为协商关系;三是社会组织与媒体要从利己关系转变为公益关系;四是国内社会组织与国际社会组织要从对立的斗争关系转变为包容的竞争合作关系。

　　三、政策实施方法和路径

　　(一)创新体制，明确牵头部门。近年来，各地探索出多种类型的社会治理组织体系。例如有地方专门成立社会工作委员会，承担推进社区建设、发展社会组织、培养社会工作者等职责;有地方通过联席会议等形式协调社会治理工作中的重点难点问题。然而上述基层创新并没有从国家顶层设计层面加以确认。多位专家在研讨中强调，推进社会治理精细化的当务之急是明确或新建一个强有力的社会治理牵头部门，赋予其有力的职权和明确的边界，从根本上改善有关部门的尴尬处境，同时从组织机构层面杜绝末端维稳和硬性管控的工作方式。实践中，个别地方的社会治理体制正在向传统回归。尽管这种做法有一定优势，但平安社会建设的功能定位与社会治理精细化的内涵外延并不一致，突出表现为民政等与民众切身利益相关的政府部门无法与传统体制有机兼容，需要加以改变。

　　(二)找准问题，实施重点突破。社会治理工作千头万绪，在摸清工作底数后，需要找出重点加以突破。民政部政策研究中心主任王杰秀认为，社区及社区社会组织是实现精细化的突破口。社区社会组织能够为社区治理和服务提供支撑，特别是针对老年人、儿童、失独家庭、司法矫正人员等人群提供多样化、专业化、人性化、高效化服务，许多是政府想做但做不了也不可能做好的。要增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，并从制度设计、场地提供、经费来源、能力建设等方面改善社区社会组织生存环境。同时，社区社会组织有利于激发社会活力，从而凝聚社区资源并促进公益慈善常态化。当前政府在推动社区建设、培育社区社会组织、让渡部分权力、支持社区自治方面做了很多努力，但在激发社会活力方面还有很大提升空间，亟待填补不足。

　　(三)辩证思维，处理好几对关系。一是技术和人文的关系。中国社会科学院社会问题研究中心主任于建嵘研究员指出，物联网、大数据等技术手段提高了社会治理的精准度和靶向性，但若使用不当可能威胁个人隐私，甚至侵犯公民基本权利。与之类似，一些地方的网格化管理取得了显著成效，但也存在运行机械化、盲目扩大化等问题。因此需要在技术进步和人文关怀之间寻求均衡，承认并善待社会多元利益诉求，绝不能让精细化治理异化为单纯的管控。二是秩序和活力的关系。中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙教授认为，人的身份具有多重性，个体嵌入不同社会秩序的结果是产生张力和冲突。不同主体的目标差异和身份冲突是正常的，关键是创新多中心治理合作机制来解决冲突。要健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷等机制，使秩序冲突与内生活力相兼容，在动态中达到最佳均衡点。三是社会治理和社会事业的关系。国家行政学院社会和文化教研部张林江副教授指出，当前一些社会领域管控力度在加大，同时教育、医疗、社保等社会事业的服务规模和水平也在提高，此外市场机制在治理实践中被越来越多地使用，这些现象都值得关注。理想的社会治理和社会事业关系是互补兼容和促进的，而不是“两张皮”。决不能用社会事业代替社会治理，更不能把社会治理异化为管理社会。只有通过社会治理和社会事业的“双向运动”，才能最终实现共享发展。

　　(胡颖廉，国家行政学院社会和文化教研部副教授;李楠，国家行政学院博士生)

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