“四轮”齐驱 破解“三化”难题——望江县节约集约用地实践探索
27.02.2015 19:27
本文来源: 国土资源厅
近年来，望江县全面贯彻落实《节约集约利用土地规定》（部61号令）、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）和《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》（皖政发[2013]58号）文件精神，以土地整治、盘活利用、规划管控、改革创新“四轮”驱动土地节约集约利用，盘活提升存量，优化做强增量，破解新型城镇化、新型工业化和农业现代化中的土地要素保障难题，走出了一条适合本县实际的节地发展新道路。
一、向土地整治要农业用地，拓宽耕地保护空间
近年来，望江县启动了编制新一轮土地整治规划，谋划了一批以村庄整治为主的城乡建设用地增减挂钩项目、以高标准基本农田建设为主的土地整治项目和以补充耕地为主的新增耕地项目，向土地整治要耕地，拓宽了耕地保护空间。
一是新增耕地求“量”。大力开展新增耕地项目，坚持早计划、早建库、早实施，严格按照“申报一批项目、建设一批项目、验收一批项目”的模式，建立省投项目建设定期与不定期巡查制度，项目指挥部与国土所人员、项目监理单位全程跟踪施工项目建设，土地开发整理中心每周每个项目巡查不少于2次，加强项目实施协调工作，及时跟进服务项目建设，全力以赴加快项目实施进度，保证项目质量。2008-2013年已验收并在整治系统进行报备新增耕地面积574.1933公顷，其中新增耕地项目54个，新增耕地面积570.1396公顷，连续14年实现耕地占补平衡。
二是土地整治求“质”。大力创新土地整治项目实施机制，建立了“国土局牵头、乡镇实施、相关部门配合”的项目管理机制，引进了“群众参与、社会监督”的监督机制，制订了《项目资金管理制度》、《项目工程质量管理制度》等一系列配套制度，做到“有法可依、有章可循、责任明确、管理有序”。项目实施过程中，注重收集群众合理性意见和建议，适时合理变更设计；聘请了望江县水利局水利工程师对工程施工进行全程管理，监理公司对隐蔽工程实行旁站监理，工程总量原则上只减不增，工期只罚不奖；对工程转包、分包行为，一经发现立即撤换施工单位，确保了工程建设的质量、进度、施工安全与资金安全。2008-2013年期间，完成高标准基本农田建设15.5897万亩，并全部通过上级验收。
三是增减挂钩求“效”。注重城乡建设用地增减挂钩项目的社会效益、生态效益和经济效益。2008年以来，全县共实施增减挂钩项目271.6285公顷，项目区“田块成方、沟渠配套、道路通畅、设施完善”，减少建设用地271.4545公顷，其中耕地面积251.7368公顷，不仅提高了土地利用率，促进了节约集约用地，而且改善了农业生态环境，增加了农民收入，取得了以农补工、工农互补、城乡互动、耕地与建设用地动态平衡的良好社会效益。2008年城乡建设用地增减挂钩试点项目选取高士镇毛安村的吴大屋自然村作为第二批次拆旧复垦区，筹措房屋拆迁补偿费47.79万元，拆迁房屋面积1038平方米，复垦农村废弃宅基地126.46亩，新增耕地92.2亩，每年可增加农业产值12.3548万元。
二、用土地存量换发展增量，保障城镇发展用地
开展“三清”专项行动，推进“腾笼换鸟”，清理盘活低效利用和存量闲置土地，挖掘存量用地潜力，优化土地要素配置，保障城镇经济社会发展用地需求。
一是开展“三清”，消化存量。2013年以来，全县开展土地“三项清理”专项行动，清理出批而未供土地115宗，面积2281.43亩；闲置土地9宗，面积291.47亩；低效利用土地65宗，面积4521.34亩。把握时间节点，分类制定方案，依法依规处置，目前115宗批而未供土地全部处置到位，低效利用土地处置到位60宗，面积4386.69亩，闲置土地已处置5宗，面积189.05亩。全县三清综合处置率为87.29％（全市平均处置率52.7％）。2009-2013年供地率提升至83.12%，位居全市乃至全省前列。
二是腾笼换鸟，扩大容量。建立腾笼换鸟倒逼、激励、服务机制，提升工业用地效率，扩大土地产能。对工业项目节约集约用地、亩均投资强度、亩均产出贡献等效益指标排名，对不能达到要求的企业，通过核减用地面积或限期追加投资、取消优惠政策等措施，促使企业技术创新、转型发展。鼓励低效利用建设用地“二次开发”，对工业企业通过技术改造，在不改变土地用途且符合规划的前提下，通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地，扩大生产性用房的，或对厂房加层改造、利用地下空间等途径提高工业用地容积率的，给予相关优惠激励政策。对于缺乏实力、活力的入区工业企业，按照“有情操作、依法处置、不赔不赚”的原则，对其土地在原价基础上贴补利息收储，实行“腾笼换鸟”。2008年以来，仅县开发区就实施“腾笼换鸟”项目14个，面积1498亩。
三是强化监管，遏制增量。完善土地供后监管和违法行为查处机制，避免新增闲置土地和低效利用土地。一是实行最低价款制。调整划拨土地使用权最低价款标准，扩大国有土地有偿使用范围，除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。利用城区拆迁或储备的土地，拆迁补偿、收购储备等实际成本高于所在区片划拨价款标准的，按实际成本确定划拨价款。二是实行“双向约束”制。将企业和政府放在合同对等位置，用建设审批“两个流程”约束职能部门效能，用亩均税收和开竣工“两个承诺”约束企业行为，税收不足企业以违约金形式补齐。三是实行履约保证制。土地使用权人在签订土地出让合同或颁发划拨土地决定书时，按照不低于土地出让金或划拨价款总额的5%缴纳开竣工履约保证金。开竣工履约保证金交县财政部门指定账户，按期开工的返还50%，按时竣工的返还全部剩余保证金；未按期开竣工的，每延迟1天，按缴纳保证金的3‰扣除，扣完为止。四是实行动态监管制。以开发区、乡镇规划执法中队和国土资源分局（所）为依托，以建设项目开工、竣工、土地用途变更、土地闲置、土地开发利用强度为重点开展动态巡查，对项目投资、建设的全程监管，对违反合同约定的，严肃追究投资者的违约责任，对未经依法批准擅自改变土地用途的，依法严肃查处。五是实行违法责任追究制。采取层层签订责任书的形式，将土地管理的责任落实到单位和个人，做到层层明任务，人人明职责。对执法违法的责任单位或责任人依法追究责任，严肃查处。2014年巡查发现违法违规用地5宗，面积0.705亩（耕地0.33亩），有效制止5宗。拆除违法建筑物面积250平方米。
三、以管控前置限工业用地，促进产业集聚发展
为防止摊大饼、撒胡椒式发展工业，望江县从预审把关、市场配置、政策引导等方面入手，提高工业项目准入门槛，前移管控关口，引导工业进园区，促进产业集聚发展。
一是严格预审把关。县政府出台招商引资项目准入预审评估暂行办法，提高了项目准入条件，县开发区固定资产投资6000万元以上（含6000万元）的单个工业项目，亩均投资强度不低于150万元，预期亩均税收不少于10万元/年。要求固定资产投资1000万元以上的工业项目、“腾笼换鸟”项目、租赁场所进行加工制造的工业项目，需新增建设用地扩建项目和集体土地变更项目，在签订正式《投资协议》之前，必须先进行产业与节能、投资可行性及团队实力、投入产出情况、税收情况、环境影响、安全生产等8方面预审评估，评估结果作为项目用地报批、土地供应的依据。同时，建立工业项目用地规模预核定制度，重点核定投资强度、容积率、绿地率、建筑密度和行政办公及生活设施用地比例。
二是优化市场配置。充分贯彻市场配置的原则，经营性用地和工业用地全部实行招拍挂出让，通过运用土地价格杠杆，促进土地节约集约利用。制定出台了《望江县出让国有土地使用权工作流程》，完善了协议、招标、拍卖、挂牌出让土地的程序，优化环节设置，精简申报材料，明确各环节承办责任主体和材料要求，工业用地土地出让方案由县国土局直接报县政府审批，不再报县土委会审定，实行“一个机构承办、一个流程到底”。
三是突出政策引导。在政策引导方面突出“一引一逼”。引导推进标准厂房建设。对固定资产投资6000万元以下的单个工业项目，引导和鼓励企业通过租赁、购买标准化厂房等途径解决生产经营场所。对申请使用新增建设用地建设多层标准厂房的工业项目优先安排用地指标，出让价格按照工业用地价确定，所建的多层标准厂房既可同性质出租，也可同性质转让；增加土地容积率的，不再增收土地出让金。按照“谁投资、谁管理、谁受益”原则，自建标准厂房的从第2层起一次性补助30元／平方米，并每增加一层增加补助10元／平方米。允许整体或分层出租、转让多层标准厂房给通过项目预审评估、并与县经济开发区管委会签订工业项目投资协议的新注册落户工业企业，同时对入驻多层标准厂房的工业企业实行财政奖补，奖补年限为2年。实行税收倒逼节地。提高城镇土地使用税税额标准，目前每平方米由过去的2-4元提高到5-10元，并配套奖励，扶优汰劣。县城区域内工业企业亩均入库税收达到或2万元∕亩，其城镇土地使用税增量部分按100%予以奖励，亩均税收在1－2万元之间的，按90%予以奖励；亩均税收在0.4－1万元之间的，按80%予以奖励；亩均税收在0.4万元以下的，按50%予以奖励，倒逼企业节地。
四、在制度保障上改革创新，实现节约集约新常态
坚持改革创新，着力建立健全一系列可持续、可复制、可常态化的节约集约用地机制，确保节约集约利用土地的科学性。
一是构建了“1+2”科学决策机制。“1”就是建立了高规格的土委会集体决策制度。县委书记、县长分别担任土地管理委员会主任和第一副主任，实行“一个主体决策（土委会）、一个声音指挥（土委会纪要）、一个机构监督（土委办）”。“2”就是建立了项目准入集体决策制度和项目履约评估集体决策制度。成立了县招商引资项目准入预审评估领导小组和县工业项目履约评估领导小组，均由县主要领导任组长，相关部门为成员单位。项目预审领导小组负责审查全县所有招商引资项目是否符合国家产业政策及有关项目管理规定。工业项目履约评估领导小组负责对已协议投资项目总投资到位情况、亩均投资强度、实际缴纳税金、亩均税收强度等进行评估，结果作为兑现招商引资优惠政策及分期供地的依据。
二是构建了“1+X”共同责任机制。“1+X”是指政府和国土等相关部门。明确规定地方政府对耕地保护、节约集约用地、依法用地负总责，主要负责同志是第一责任人；国土部门主要负责同志是具体责任人；县发改、工信、监察、财政、环保、住建、规划、商务、审计、国税、地税、金融等部门按职责分工，在项目准入、规划审查、用地监管、税费征管、政策落实等方面承担各自职责。
三是构建了“3×3”考核评价机制。将耕地保护情况、节约集约用地情况、依法用地情况纳入综合目标考核和领导干部考核及离任审计。对土地管理违法问题多、信访矛盾突出的村（社区），由县国土局重点监管，挂牌督办。对各乡镇及有关部门存在节约集约用地政策执行不力和工作不到位、违反耕地保护、节约集约用地、依法用地政策的，将进行通报批评、限期整改、追究责任。
几年来，望江县在国土资源节约集约利用上进行了有益的探索与尝试，取得了阶段性成效。今后，望江县将按照国家、省、市国土资源部门的要求，更好地借鉴先进地区的经验，全力推进节约集约用地工作，走出一条符合望江发展实际的节约集约利用国土资源新模式。
（望江县国土资源局 许朝兴 吴日芹）
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