浅议建设审计法治化的路径选择

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，部署了全面推进依法治国的路线图，这在中国法治史上具有里程碑的意义，对正处于速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三重叠加、各种压力加剧的中国经济社会发展阶段而言，也具有非同寻常的意义。当前，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”已成为我国的法治目标。

国家审计机关作为高层次、综合监督部门，在贯彻中共十八届四中全会精神、全面推进依法治国的进程中有着不可替代的作用。一直以来，审计署就将“依法审计”放在审计工作的首位，在审计工作的“十二五规划”中更是把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点。可见，全面推进审计法治化建设在审计工作中是何等的重要。那么，如何才能在全面推进依法治国的大背景下，针对当前审计法治化存在的不足，加强审计法治化建设呢？

一、审计法治化的内涵

加强审计法治化建设，有必要弄清楚什么是审计法治，而要清楚审计法治，首先要了解什么是法治。法治，简单地说，就是法的统治，谓之根据法律治理国家，是一种与人治相对应的国家和社会治理的理论、原则和理念，其本质就是民主，是民主的程序化和规范化，是民主的存在形式。何为审计法治？它是指审计机关在法定职责范围内，按照法定的程序开展审计监督，行使审计权利。一言以毕之，就是依法审计。审计法治化具体涵盖着立法、执法、守法、法律实施和监督的全过程，它包括依法审计的水平和状态，也包括依法审计的环境和效果等。

二、为什么要推进审计法治化

1、审计法律制度不健全，制约了审计在依法治国中作用的发挥

随着国家治理对审计要求的日益提高，审计实践的内容、广度、深度发生了很大变化，但相应并没有对此变化扩展审计法定职责权限和出台配套法规，这就在一定程度上影响了审计在经济社会运行中“免疫系统”功能的发挥。如随着大数据时代的到来，被审计对象各种电子数据和技术文档资料日益完善，而由于对数据机密性和隐私性的规定等相关的审计立法欠缺，被审计对象常以后台数据库字典等是商业秘密为由，拒绝提供后台原始数据，使审计人员无法对完整的后台数据进行审计分析。又如现行的《财政总预算制度》未及时进行修改、完善，已无法满足国库集中收付改革后的财政总预算会计核算内容。再如在延伸审计调查时，虽然审计机关有就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查的权利，但由于没有明确规定相关单位或个人延迟、阻碍、拒绝提供相关资料时应负的责任和相应的处理处罚措施，特别是重大违法案件线索涉及民营企业时，审计机关常常显得束手无策。另外，虽然审计法律规定，审计机关履行审计监督职责时，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助，但由于没有强制性，在实际执行过程中，也遇到不少困难。还有，审计对国家出台的政策措施落实情况进行的跟踪审计、联网审计、效益审计、信息系统审计，实际上也缺少相应的法律支撑，有的也仅仅属于低层次的部门规章。

2、审计执法、问责不严，制约了审计在依法治国中作用的发挥

国家审计承担的政府责任，实际上是政府运用审计手段，通过执法检查，推动审计问责，建设透明化、法制化的政府。这样，随之而来的审计问责大多就体现为行政问责，强制性和规范性的法律问责比较少，这在某种程度上影响了审计执法、问责的作用和效果。如审计发现本级政府自身存在的一些问题，问责常显得无能为力。同时，当违规问题不属于审计法定职责权限，而是由其主管部门或相关部门处理处罚的，审计也只能通过移送相应的主管部门处理和在审计报告中反映，这也在一定程度上影响着审计执行和问责的力度。此外，审计作为执法部门，是否严格遵守法律，自身内部的问责也不够严格。如有些审计机关对一些重要领域、重要部门、重要单位存在的重大问题，特别是重大的违规、损失浪费、风险隐患问题，在审计法定职责权限范围内不作为，没有查出来；或者查出来没有如实报告，或者如实报告了，但没有依法处理处罚……。这些，哪些应属个人责任、哪些应属领导集体责任，该如何承担，等等，在审计法律制度中都难以找到明确、具体的禁止性规定和责任规定，特别是在地方审计机关更是缺少相关的内部问责制度。

3、审计结果公告不足，制约了审计在依法治国中作用的发挥

审计公告制度是推进社会主义民主和法治建设的具体实践，是发挥群众参政议政和民主监督作用的客观要求，是社会主义民主政治制度不断完善和发展的历史必然，是促进依法行政、增强政府威信的有力手段。但审计结果公告是一把“双刃剑”，在满足社会公众对政府工作的信息需求、保障公众的知情权、参与对政府监督的同时，也对审计工作质量、审计人员的素质提出了更高的要求，同样也使审计机关处于社会各界的监督之中。当前审计结果公开执行不到位、还未能满足社会公众的期望。主要原因是审计机关设置在政府内部，人、财、物缺乏独立性，政府行政干预时常发生，政府往往从自身利益而不是从公众利益出发来决定查出来的问题是否公开、公开多少。同时，从保守国家秘密和被审计单位商业秘密、可能产生的社会影响角度来说，究竟哪些内容必须公布，如何公布，哪些不宜公布，都没有明确的法律规定。于是，审计结果就成了按政府的意志公开，公开的内容也是经过层层筛选，大打折扣。

此外，在审计独立性、审计人员准入、审计决定执行等方面的规定也存在不足。

三、如何推进审计法治化

1、进一步完善审计法律法规

审计法治化没有健全的审计法律规范不行，审计法律法规体系的建设是审计法治化的基础。针对现行审计法律法规的不足，一方面，要扩展审计的法定职责权限，完善被审计对象提供电子数据的规定，增加延伸审计调查时相关单位或个人延迟、阻碍、拒绝提供相关资料时应负的责任和处理处罚举措，强化相关机关对审计监督予以协助的义务，根据审计全覆盖的要求，补充必要的政策跟踪审计、联网审计、效益审计的内容。另一方面，要适时做好其他审计法规和规章的制定、修订工作，着力构建我国国家审计指南体系，以审计法律法规和国家审计准则为依据，立足我国审计实践，借鉴国外先进经验，有步骤地开发通用审计指南和专业审计指南，为审计法治提供良好的规范化基础。

2、严格审计执法，强化审计问责

审计执法就是要在审计监督职责范围内，充分保障公民权利，防止国家权力的滥用和腐败，保证公职人员正确行使权力为人民谋利益。严格审计执法，既要积极推进对查出问题单位和责任人的问责，也要强化对审计内部的问责。为此，一要狠抓审计查出问题的问责，对违纪违法问题做到该查处的坚决查处，该移交的坚决移交，并加强跟踪督查，强势推进整改责任落实，树立审计的严肃性、权威性，促进公平正义；对被审计对象管理上存在的不足和薄弱环节，要帮助其建立健全内控制度，堵塞漏洞，做到监督与服务并重。二要严格审计内部问责，这种问责实际是针对审计机关和审计人员遵守法律的问责。一方面，审计机关要严格依法审计，制定权力清单和责任清单，将审计的自由裁量权、工作随意性减少到最低限度，真正做到不缺位、不错位、不越位。另一方面，根据审计人员的岗位职责制定问责制度，启动问责程序，既要加强日常严格执法、廉洁从审的警示教育，又要强化执法检查，针对出现的重大审计质量问题，做到严格依法依规进行处理。

3、进一步推进审计结果公告

首先，进行审计体制改革，增强审计的独立性。一要采用“垂直型领导”的管理体制，使审计机构独立于当地政府。二要改进现行审计经费预算编报制度，由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，直接报经本级人大常委会批准后，将审计经费单独列入国家预算。三要对国家审计人员既按公务员的要求，又按审计职业化的要求进行管理，摆脱政府行政行为的干预和影响，成为真正独立意义上的外部监督。

其次，正确处理好审计监督的保密性与审计结果公开的关系，要对审计结果公开的具体内容、方式、时间、要求、程序作出明确的法律规范，对于审计结果中的某些信息确实可能被国家相关法律或规定所禁止的，不予以公开披露。

最后，建立审计结果的跟踪检查制度，加强对审计决定和移交案件查处情况的监督追踪，强化后续审计，促进审计意见和措施的落实。同时，要积极探索建立审计信息共享平台，全方位地向社会介绍审计机关的工作、工作内容和结果，使审计机关的监督成为全社会的监督。