泛滥“文山”下多少越权错位?

  　　鲜红庄重的抬头、盖红印章的文尾，本该严肃权威的“政府公文”，却不时让网民感叹“也是醉了”：有请求将犯罪嫌疑人取保候审的，有批评食堂“菜里没有肉”的，有要求完成“罚没”与年终奖挂钩的……

　　不止文件内容“奇葩”，“文山”泛滥程度更是触目惊心。群众路线教育实践活动开展以来，全国已压缩各种文件190.8万个。按每个文件1张A4纸保守估算，连起来长度达566公里，厚度相当于50层摩天大楼。一些地方公权乱用、滥用的“尚方宝剑”背后，既暴露出严重的官僚主义，也暴露出依法治国观念淡薄的畸形权力观。

　　百万文件漫天飞多少“红头”惹闹剧

　　全国压缩文件190.8万个，下降26.7%，意味着压缩前文件超过700万个。按一年250个工作日计算，相当于每天发文5000个。漫天的文件中，有多少是具体落实办事的?又有多少只是为了“喊一嗓子”的?

　　内容空洞、没有实质意义的文件在公务机关屡见不鲜。你一个“传达上级通知”，我就一个“精神贯彻落实”;上级出“重要指示”，下级就“情况简报”，结果就变成“你发文我发文大家发文，你通知我传达无人落实”。

　　作为特有词汇，“红头文件”本是对权力机关或部门下发的规范性文件的俗称，然而，各种文件滥发闹剧的上演，引发重重质疑：制定不规范，极易成为一些地方政府滥用公权的又一缩影。

　　“出格文”——“家规”大于国法。在依法治国的框架下，红头文件不能僭越法律的底线。然而在一些地方，“黑头(法律)不如红头，红头不如笔头(领导批示)”，行政意志与法律“较劲”的现象至今未绝。

　　2014年4月，网帖曝出湖南省双峰县县委、县政府以红头文件的形式，“请求”将涉嫌收购25根象牙的犯罪嫌疑人李定胜取保候审，事件最终以当地“坚决杜绝”告终。

　　“创收文”——发文创收争利，成部门“自留地”。最近曝出的河南省工商局下发文件，对罚没收入要求“承包到人、实地跟进”，与各项经费福利挂钩。文件沦为一些部门创收的“自留地”，“公权打劫”的现象并非个案。

　　“掐架文”——部门文件打架，企业遭殃受罚。部门政策限于各自的小圈子，出现本位化、利益化倾向，没有站在国家层面上宏观思考，最终买单的却是企业和消费者。

　　“文山”高耸“权”为径“红头”无穷“利”作怪

　　如果仅仅是数量繁多的“文山”，一句压缩精简即可解决问题。而笼罩在“文山”过多、过滥背后的根本，却是红头文件权力无边界、程序不规范、主体常越界、落实无监管的尴尬局面。

　　——遇事不辨缘由，发文就是工作。一些基层单位对行政权力认识不清，碰到事情不问是否合适，以发文表示重视，以发文开展工作。以特急电文的形式某地团委为快女拉票;工商局发文拉票，以确保其局长获得“杰出经济人物贡献奖”;江西赣州市章贡区沙河镇纪委发红头文件批食堂“拆迁任务重，菜里却没肉”……该管的、不该管的，都先“发文”，暴露文件制定不规范、权力无边界的乱象，“公章”沦为公权滥用的“尚方宝剑”。

　　——发文程序不清，“文件”随意制定。某地协会打着当地质监局的“旗号”，向企业发入会邀请函和调查通知，被质疑是“拉虎皮扯大旗”。上海交通大学公共行政系副教授陈永国说：“每个‘红头’都有章，每个章后都有权。大大小小的‘红头’后面，有的往往是个别领导、少数部门‘拍脑袋’，程序不清、缺乏制约。”

　　——文件期限不明确，落实“我行我素”。河南新郑一商户跨区用盐，因违反《河南省盐业管理条例》“饮食加工用盐单位、营业性饭店以及机关、事业单位的集体食堂，必须从当地食盐经营单位购买食盐”而被罚款。事件虽以道歉、退罚款和还盐告终，但有违客观实际的“红头文件”条款何能“威力依旧”?5月陕西就规定，65岁以上老人可免费进入旅游景点，直到10月有景区才开始执行……文件早早发出、落实“姗姗来迟”的事例并不鲜见。

　　莫让“文山”折政府威信、损百姓权益

　　挂着“鲜红”的章子，喊着“重视落实”的号子，“红头文件”层出不穷的现象背后，不仅影响“文件”的权威性，更降低了行政效率，削弱了政府的公信力。习惯性“发文”的思维，短期看是重视，长期看会形成“懒政”惯性，结果是“不发文不研究，不开会不落实”。

　　近年来，全国开展了多次清理活动。2010年，国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》规定，对与上位法不一致，或相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，及时修改或废止;今年《行政诉讼法》修订草案中，为遏制“红头文件”滥发之势，确立了对规范性文件附带审查制度。

　　专家认为，对“文山”的争议焦点，一方面是一些公共权力“越权错位”，超越自身权限“管了不该管的事”;另一方面是该管的没有落实，文件执行力打折扣。

　　陈永国建议，需建立相应的红头文件出台法律审查程序，为文件的下发设立安全阀门;“谁签发谁负责”，建立健全责任追究机制，才能及时纠正为了审批、许可、收费等目的，导致“文大于法”的问题。

　　而出现“新婚夫妇办准生证奔波两地长达三年无果”、“拿着红头文件、材料齐全，就是办事无门”等情况，则是文件执行不力造成百姓权益受损。上海社科院法学所副所长殷啸虎提出，要杜绝红头文件打架、“以文件落实文件”的情况，“减少部门利益争端，要设立明确部门职能和解决行政执法争议的规章制度。强化既定文件的落实和执行，做到‘无事不发文，发文必落实’。”

责编：李新培