棚户区改造专项资金使用范围的变动 及其对审计定性的影响

总结2012年、2013年、2014年的3次保障性安居工程跟踪审计经验，结合2014年审计署下发的《城市棚户区改造审计操作指南》，探讨一下城市棚户区改造专项资金的审计要点，供审计同仁参考。

一、棚改补助资金的使用规定

近年来，财政部及地方财政部门下发的棚改补助资金使用规定的文件主要有：

（一）对2012年以前的城市棚改项目补助资金的规定

按照《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》（财政部财综〔2010〕46号  ）规定，城市棚改补助资金应专项用于补助政府主导的城市棚户区改造项目，包括拆迁、安置、建设以及相关的基础设施配套建设等开支。

（二）对2012年至2013年的城市棚改项目补助资金的规定

《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》（财政部财综〔2012〕60号）规定，城市棚改补助专项资金包括中央补助地方城市棚户区改造资金和省级财政安排的城市棚户区改造以奖代补资金。补助范围为城市规划区内已纳入省级人民政府批准的棚户区改造规划和年度改造计划的城市棚户区改造项目。要专项用于纳入补助范围的城市棚户区改造项目征收（收购）、安置、建设以及相关的基础设施配套建设等开支。

（三）2014年起执行《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财政部财综〔2014〕14号）规定

该管理办法将中央财政设立用于支持城镇低收入住房保障家庭租赁补贴、公共租赁住房和城市棚户区改造的专项转移支付资金统称为保障性安居工程专项资金，对支持城市棚户区改造项目的专项资金，用于政府组织的城市棚户区改造项目中的征收（收购）、安置房建设和相关配套基础设施建设以及贷款贴息等支出。

（四）《财政部关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综〔2015〕57号）

该规定对棚户区改造补助资金的使用，又作了具体规定，并划出了资金使用的若干“红线”。

二、审计切入点

一查补助范围

对照棚户区改造规划，看是否为城市规划区内已纳入省级人民政府批准的棚户区改造规划和年度改造计划的城市棚户区改造项目。

二查项目立项

不能用煤矿、垦区和林区棚户区改造项目抵顶城市棚户区改造项目，否则就是重复申报改造项目，骗取国家棚改专项补助资金。其中财政部财综〔2010〕46号文特别规定对2012年棚改项目不能用城中村改造抵顶。《住建部关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号）将城中村改造纳入城市棚户区改造范围，这就意味着从2012年开始，城市棚户区改造的财政补助资金可以用于城中村改造，但此之前，将城市棚户区改造的财政补助资金用于城中村改造，则是扩大了城市棚户区改造的财政补助资金的使用范围。

关于煤矿、垦区和林区棚户区改造项目，不属于城市棚户区改造项目范畴，财政另安排有补助资金；对国有工矿企业、国有林区企业和国有垦区企业参与政府统一组织的棚户区改造的棚户区改造支出应符合一定条件，并准予在企业所得税前扣除。《财政部关于企业参与政府统一组织的棚户区改造有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2013〕65号）做出的特别规定是：同时符合一定条件的棚户区改造支出，应同时满足以下条件：（一）棚户区位于远离城镇、交通不便，市政公用、教育医疗等社会公共服务缺乏城镇依托的独立矿区、林区或垦区；（二）该独立矿区、林区或垦区不具备商业性房地产开发条件；（三）棚户区市政排水、给水、供电、供暖、供气、垃圾处理、绿化、消防等市政服务或公共配套设施不齐全；（四）棚户区房屋集中连片户数不低于50户，其中，实际在该棚户区居住且在本地区无其他住房的职工（含离退休职工）户数占总户数的比例不低于75%；（五）棚户区房屋按照《房屋完损等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定属于危险房屋、严重损坏房屋的套内面积不低于该片棚户区建筑面积的25%；（六）棚户区改造已纳入地方政府保障性安居工程建设规划和年度计划，并由地方政府牵头按照保障性住房标准组织实施；异地建设的，原棚户区土地由地方政府统一规划使用或者按规定实行土地复垦、生态恢复。

三查资金的用途

一是资金使用是否严格按照规定用途使用。财政部财综〔2012〕60号及安徽省财政厅、住建厅财建[2012]2517号文同财政部财综〔2010〕46号规定比，扩大了城市棚改补助专项资金的使用范围，将城市棚改项目的收购纳入了资金使用范围；财政部财综〔2014〕14号又扩大到可用于政府组织的城市棚户区改造项目的贷款贴息等支出。财政部财综〔2015〕57号文对贷款贴息支出又作了具体规定，如贴息利率以中国人民银行公布的同期贷款基准利率为准，原则上不超过２个百分点；贴息期限按项目建设、收购周期内实际贷款期限确定等。

二是划定的“红线”是否突破。包括以下方面：

1.财政部财综〔2010〕46号、财综〔2012〕60号及财政部财综〔2014〕14号文都规定棚改补助资金不得用于城市棚户区改造中回迁安置之外的住房开发、配套建设的商业和服务业等经营性设施建设支出；还规定不得挤占、挪作他用，也不得用于平衡本级预算。

2.财政部财综〔2014〕14号文规定，棚改专项资金不得用于人员经费、公用经费、购置交通工具等与城镇保障性安居工程无关的支出。

3.财政部财综〔2015〕57号文规定，严禁各地区通过虚报城市棚户区改造任务或将城市道路拓展、重大工程建设等涉及的房屋拆迁纳入城市棚户区改造范围等方式，骗取套取中央和省级财政城市棚户区改造专项资金；不得将应当用于城市棚户区改造的财政资金、银行贷款、企业债券收入等资金，挪用于园区开发、对外借款、投资经营、弥补工作经费等支出。

四查管理情况

关注实施城市棚户区改造的各地区财政部门是否对城市棚改补助资金实行了专项管理、分账核算。

五查资金拨付

一是否按财政国库管理制度拨款。财政部财综〔2010〕46号、财综〔2012〕60号及财综〔2014〕14号文规定：城市棚改补助资金的支付，要按照财政国库管理制度的有关规定执行。即各级财政部门在拨付资金时，是否按预算拨款和按工程进度拨款。

二是有无违规拨付滞拨、截留和拖欠情况。财政部财综〔2015〕57号规定各地区不得违规拨付或滞留城市棚户区改造专项资金，不得拖欠城市棚户区改造工程款。