《安徽省人民政府关于开展农村承包土地的经营权 和农民住房财产权抵押贷款试点的实施意见》解读材料

一、出台背景

为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）。根据国务院文件精神和省政府批复要求，人民银行合肥中心支行负责牵头推进我省农村“两权”抵押贷款试点工作，牵头成立了省级农村“两权”抵押贷款试点工作指导小组，在各市政府推荐基础上，组织省级指导小组遴选推荐我省试点地区。为稳妥有序推动我省农村“两权”抵押贷款试点工作，根据2015年经济体制和行政体制改革重点工作任务，人民银行合肥中心支行会同有关部门起草了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的实施意见》，报省政府审议通过后，以皖政〔2015〕136号文正式印发。

二、试点范围

“两权”抵押贷款试点地区以县级行政区域为单位，按照国发〔2015〕45号文件要求，在自愿申报的基础上经省政府遴选推荐上报，试点地区以全国人大常委会授权名单为准。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，我省农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区为宿州市埇桥区、六安市金寨县、铜陵市铜陵县、合肥市庐江县、阜阳市颍泉区、黄山市黄山区、滁州市定远县、亳州市涡阳县、安庆市宿松县、淮南市凤台县；农民住房财产权抵押贷款试点地区为六安市金寨县、宣城市宣州区。

三、主要内容

《实施意见》共3个部分，一是总体要求，二是试点内容及任务，三是组织实施。

《实施意见》提出7项试点工作内容及任务：

（一）加快推进确权登记颁证进度。试点地区要加快推进农村“两权”确权登记颁证，探索建立流转土地经营登记备案制度，统一颁发流转土地经营权证，以及对农民住房所有权及宅基地使用权实行统一登记。

（二）建立“两权”抵押登记制度。试点地区要建立“两权”抵押登记制度，建立完善多级联网的农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制。

（三）规范“两权”价值评估行为。试点地区要建立“两权”抵押价值评估制度，探索建立农村承包土地的经营权和农民住房财产权价值评估的中介服务机构。

（四）开发“两权”抵押贷款产品。金融机构要建立管理制度和实施细则，加大创新支持力度，扎实推进“两权”抵押贷款业务。各银行业金融机构要下放“两权”抵押贷款审批权，赋予县域支行更多的“两权”抵押贷款业务自主权。

（五）建立“两权”抵押物处置机制。允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。试点地区要完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。

（六）建立风险缓释及补偿机制。试点地区要采取多种方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制，省级财政从省级融资担保风险补偿专项基金中给予试点地区支持。

（七）加大货币政策扶持和监管政策支持。人民银行合肥中心支行设立首期专项支农再贷款限额10亿元支持农村金融机构开展农村“两权”抵押试点，后续限额将根据需求逐步增加。安徽银监局要落实差异化监管政策，支持金融机构开展“两权”抵押贷款业务。

《实施意见》还就加强组织领导、明确责任分工、建立省市县三级会商制度、做好监测评估等对试点工作组织实施提出了具体要求。

四、推进试点工作的几点考虑

一是要遵守试点总体原则。皖政〔2015〕136号文件明确了“两权”抵押贷款试点开展的十六字原则，即“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控”，整个试点工作需要严格按照国务院及省政府确定的政策来展开。在此基础上，金融系统将根据“两权”抵押贷款试点管理办法，建立相应的信贷管理制度和实施细则，对皖政〔2015〕136号文件进行具体落实。

二是要加强和农村基础性制度的协调配合。“两权”抵押贷款制度实际是一种附着性制度，附着在农村和土地相关政策之上，“两权”抵押贷款试点的开展只能在法律法规规定的边界内进行，以农村的基本经济制度和土地制度为基础，并与农业和农村各类改革相配套。

三是要坚决守住底线。 “ 三农”问题一直非常重要，具体操作中要尊重农民的意愿，保障农民的知情权，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。

四是地方政府和金融机构要承担主体责任。地方政府对当地试点要负主体责任，当地人民银行分支行要作为牵头单位，在地方政府的领导下，鼓励和引导金融机构积极参与试点，保证试点平稳运行。“两权”抵押试点工作比较复杂、系统性较强，需要金融、农业、国土、住建、林业等部门的协调配合，共同推进确权、登记、颁证、价值评估、交易流转和抵押物处置等基础条件的配套；另外在财税、货币、风险分担、监管、保险保障等政策支持方面，需要财政、发改、银监和保监等部门的支持。

下一步，人民银行合肥中心支行将按照全国两个指导小组和省政府的要求，牵头会同省级两个指导小组成员单位，负责落实我省“两权”抵押贷款试点工作要求，指导试点地区开展试点，督查试点地区相关政策措施的落实，统筹协调试点中存在的重点难点问题，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式。