服务外包迈出顶层设计第一步
服务外包迈出顶层设计第一步——专访对外经济贸易大学副教授姜荣春
“本次出台的系列政策意味着服务外包已上升为国家战略，正在从顶层设计方面迈出第一步。”对外经济贸易大学副教授姜荣春在接受《服务外包》杂志记者采访时表示。
作为最早一批研究中国服务外包产业前沿的专家，姜荣春也欣喜地表示，自己关注的领域终于开始从国家层面得到了有力的重视。
（图）对外经济贸易大学副教授 姜荣春
姜荣春认为，服务外包产业广泛涉及多个传统产业分类条目，对特定部门进行直接干预的传统产业政策难以实施和奏效，旨在为竞争力创造对的基础经济环境的水平型政策才是首选。
“因此，这里没有提重点产业，而是使用了‘重点发展领域’的提法。表明决策层对于服务外包产业性质和发展环境要求具有全面深刻的理解。”姜荣春说。
与此同时，姜荣春强调，“对于产业整体来说，在服务全球化深入发展的大背景下，内向化是没有出路的，也不是所有企业都走得通。”
姜荣春分析到，目前，尽管面临一些困难，仍有不少企业在一些国际市场和特色领域已经占据一些优势，要做的是继续保持、巩固既有优势，挖掘和提升新优势。在世界经济恢复增长之前苦练内功，期待新机会。
“因此，从国家层面来讲，应该强调在岸离岸市场并重，偏一不可。”姜荣春表示。
顶层设计第一步
《服务外包》： 2014年11月26日李克强总理主持国务院常务会议部署加快服务外包产业，意味着服务外包正式上升为国家战略。在您看来，此次会议传递出哪些信息？国务院为什么会选择这个时间节点做出这一部署？
姜荣春： 此次会议出台的加快发展服务外包产业的措施，覆盖面广、内容明确具体、针对性强，包括责成相关部门制定发布重点领域指导目录，支持基于知识性业务的价值链升级导向和平台建设，鼓励专业化、品牌化和规模化发展，既注重培育龙头企业又扶持有独特优势的中小企业；除了产业自身，还基于需求方视角，提到政府拓宽服务市场采购；营造有利的环境，重点是加大财税支持力度，还包括知识产权保护问题和一系列包括外籍人才流动在内的便利化措施。可以说，囊括了整个服务外包产业生态系统。
之所以在这个节点做出上述部署，一方面与当前外贸形势乃至整体经济环境面临较大增长压力有关。尽管与前些年相比，服务外包特别是国际业务部分增速有所放缓，但是，与整体经济增速，与货物贸易和服务贸易增长相比，服务外包的增长还是极为令人注目的，而且由于基数变大，实际上在绝对增量方面仍保持较快增长，堪称促进经济增长的新亮点和新引擎，特别是其在就业方面的积极效应更是得到实践检验。考虑到保就业与保增长是高度一致的，保就业已成为当前宏观经济调控的核心目标之一，促进服务外包发展的必要性更加凸显。
另一方面，李克强总理早已在上世纪90年代就公开发表过有关“服务经济”的论文，决策层对于中国经济正在加快向服务经济转型具有深刻理解，促进服务外包发展既是短期稳增长和促就业的必要措施，也与中长期产业升级和结构转型的长远目标高度一致。
此外，上述部署中的不少内容与加大金融体制改革、改善中小企业融资环境、推动贸易便利化、加强知识产权保护、简政放权及建设服务型政府等当前正在积极推行的改革措施高度一致，可视为整体改革内容的重要促成部分或者说“释放改革红利的重要突破口”。
《服务外包》： 在您看来，相比之前的服务外包产业发展政策，此次会议最大的突破点在哪里？亮点又表现在哪里?
姜荣春： 我本人此前曾撰文指出，“以信息处理和知识生产为主要内容的服务外包产业与传统产业有本质不同，我国现行以制造业为核心的政策支持体系亟待创新，必须同时从国家和区域层面重新统筹规划适用于现代服务业发展的新型政策体系。” 我个人觉得，本次出台的系列政策意味着“服务外包已上升为国家战略”，正在从顶层设计方面迈出第一步。当然，具体效果仍有赖于后续具体细则的出台和实施，我们很难寄望于一次国务院常务会议就能解决所有问题，但已经迈出第一步，有理由相信，未来发展环境会越来越好。
亮点在于， 一是不再像以前仅仅关注龙头企业，而是在培育龙头企业的同时，也积极扶持有核心优势的中小企业。 我国有2万多家服务外包企业，而且还在增长，不可能也没必要都做成跨国服务巨头，稳增长和保就业的主体是中小企业而不仅仅是几家领军企业。因此，我个人非常支持这一举措。这一条也为产业发展指出另一条路，就是中小企业应根据自身优势，通过走专业化和品牌化道路，实现可持续发展和转型升级，而不是一味求大。
二是增加服务外包示范城市。 从本质上讲，服务外包示范城市政策是歧视性的，支持少数城市发展的同时，对于非示范城市形成歧视。当然，这在产业发展初期，有利于促进产业集聚，其积极效应不容否定。产业走到今天，企业已经有2万多家，就业人数已经接近600万，不少企业加快向二三线城市扩展。增加示范城市，等于更多地区和城市可以享受政策红利，让竞争机制发挥更好作用，形成更公平的市场环境，既有利于促进产业升级，也有利于更多地区特别是服务外包示范城市较少的中西部和后发展地区赢得机会。
三是试行国际服务外包增值税零税率或免税政策。 因主要市场国家经济低迷，竞争压力过大，国际业务发展遇到较大阻力，提出国际业务零税率可以说恰逢其时，服务全球化的仍在深入发展，许多新兴市场潜力亟待挖掘，例如“一带一路”国家的业务发展正在展示出较好前景，在岸离岸缺一不可。国际业务零税率不仅将切实减轻企业负担，也为致力于发展国际市场的企业打了一支强心剂。
《服务外包》： 李克强总理首次提到服务外包是在2013年京交会，当时的提法是“要扩大服务贸易规模，拓展服务外包”。而这次的定位是“加快发展服务外包产业，打造外贸竞争新优势”。对此，您怎么看？
姜荣春： 在我看来，总理的两次讲话是一脉相承的。前者指出，包括服务贸易和服务外包在内的服务业发展是“中国经济长期持续健康发展与优化升级的新引擎、新动力”，通过扩大服务贸易和拓展服务外包既是促进国内经济转型也是加强与各国在服务贸易领域实现互利共赢的重要举措。
时隔一年半之后，再提“加快发展服务外包产业，打造外贸竞争新优势”是对上述总体发展理念和战略导向的落实和具体化，明确指出服务外包是“产业升级新支撑、外贸增长先亮点、现代服务业发展新引擎和扩大就业新渠道”，在传统制造和货物贸易面临巨大压力的特殊时刻，充分肯定了服务外包对于重塑外贸竞争优势的重要作用，根本出发点和核心则是如何通过一系列具体措施的制定和落实，破除制约产业发展的体制机制障碍，切实为服务外包产业发展提供新动力。
区别在于，前者将服务外包作为发展服务贸易和现代服务业的一个重要方面提及；后者则聚焦于如何促进服务外包产业发展升级的具体措施，切实实现其作为“外贸新优势打造者和现代服务业发展新引擎”的重要作用。
厘清和正名产业位置
《服务外包》： 会议提出要发布服务外包产业重点发展领域指导目录，拓展行业领域。这传递出什么信号？厘清服务外包产业的概念和范畴的意义在哪里？
姜荣春： 服务外包产业广泛涉及多个传统产业分类条目，对特定部门进行直接干预的传统产业政策难以实施和奏效，旨在为竞争力创造对的基础经济环境的水平型政策才是首选，因此，这里没有提重点产业，而是使用了“重点发展领域”的提法。表明决策层对于服务外包产业性质和发展环境要求具有全面深刻的理解。服务外包产业政策的具体设计和实施要求理论创新、方法创新和思路创新。
当前社会各界对于服务外包产业的概念和内涵界定乃至发展导向并不统一，也存在不少认识误区。比如很多人一听服务外包就认为只有非核心业务才会外包，因此只能停留在低端最多是中端，其实，服务外包本身并不意味着业务属于低端、中端或高端，既有可能是最基础的保洁服务，也有可能是最前沿的研发设计业务。核心非核心是相对而言的，不是固定不变的，一个组织的非核心业务也可能是另一个机构的核心业务。非核心不能等同于低端。
在发展战略导向方面，由于最近一两年，国际业务面临较大压力，不少业界人士提出应回头重点开拓在岸市场。这种思路，对于特定企业来说，根据外部环境和自身优势制定发展战略，没问题，还可能是非常有效的战略。但是，对于产业整体来说，在服务全球化深入发展的大背景下，内向化是没有出路的，也不是所有企业都走得通的。况且，尽管面临一些困难，仍有不少企业在一些国际市场和特色领域已经占据一些优势，要做的是继续保持、巩固既有优势，挖掘和提升新优势。在世界经济恢复增长之前苦练内功，期待新机会。因此，从国家层面来讲，应该强调岸离岸市场并重，偏一不可。
这次国务院常务会议提出，要面向全球市场，加快发展高技术、高附加值服务外包这一“绿色产业”，可谓恰逢其时，既是为服务外包作为高端产业的厘清和正名，也提振了业界发展服务外包，特别是开拓国际业务的信心，还切实送来了大量政策红利，从多方面减轻了企业负担。
《服务外包》： 李克强要求相关部门“思想要再解放一点，步子再快一点”，不能再“含含糊糊”，要多给一些“真金白银”的政策实惠。对此，该如何理解？对服务外包产业来说，我们可以进一步解放思想、加快步伐的领域有哪些？
姜荣春： 总理强调“思想要再解放一点，步子再快一点”，不能再“含含糊糊”，要多给一些“真金白银”，是督促相关部门在落实这一发展战略时，不打折扣，措施到位。详实、具体、可操作性强的细则是切实落实政策利好的关键，如果没有配套细则的出台，再好的战略也很难奏效。
由于服务外包产业的复杂性和广覆盖，大幅度宽范围的优惠政策出台和实施到位才容易奏效，但这必然涉及相关部门的利益调整，中间会有些权衡也很自然的。在这个过程中，需要进一步解放思想，统一认识，比如在组织方面，由于政策实施必然要涉及多个部门多个行业，不但在国家层面，相关部门和地方也需要有总体设计和不同部门间联系机制，才能更有效的协调相关机构。再如，如何划定服务外包行业范围，直接决定了受惠面的大小，宜宽不宜窄。还有，增加服务外包示范城市需要出台一些标准，怎么制定这个标准，也考验相关部门的智慧。我个人建议是，不能太少，也不能一下放开，可以循序渐进。
《服务外包》： 国务院常务会议要求增加服务外包示范城市数量，在您看来，是否有这方面的必要？毕竟现在，我们的产业发展层次仍然偏低，与印度差距并没有因为示范城市的设立而拉近多少，更重要的是现有的示范城市中，不少城市的服务外包发展情况并不容乐观，甚至不如很多非示范城市。
姜荣春： 我个人非常赞同增加服务外包示范城市数量的做法。前面已有所提及，在这里重申一下。从本质上讲，服务外包示范城市政策是歧视性的，支持少数城市发展的同时，对于非示范城市形成歧视。当然，这在产业发展初期，有利于促进产业集聚。
如果再略作深一点儿的分析，这一政策的受益者是有潜力成为未来示范城市的非示范城市，以及产业整体。利益可能受损的是那些自身缺乏内在优势、主要靠政策红利生存的示范城市，当然，短期还有可能减少税收，增加一些支持资金，但长远看，增加服务外包示范对于营造更有利的产业发展环境、让竞争机制更好发挥作用、做强做大我国服务外包产业是利好。此外，在实施服务外包示范城市退出机制难度较大的情况下，增加其他有优势的城市进入，可视为一种替代措施。当然，示范城市不能一哄而上，避免短期内形成恶性竞争，可以循序渐进，根据实际情况进行调整。
至于与印度的差距问题，从企业层面看，国内服务外包领军企业确实与印度主要企业存在的差距不仅没有缩小，部分领域还有可能在加大。造成这一问题的原因是多方面的，比如印度自殖民时代起就有经营大型跨国公司的历史和文化传统，就服务外包几大领军企业而言，也有至少近半个世纪的发展历史了，已走过靠低成本优势和大规模劳动力投入取胜的阶段，从某些企业的营收增长超过员工增长就可以看出来。但是，印度几大企业早在70年代初就设立了，直到2003、04年也刚够2万人，并非一直发展这么快，经过多次经济周期的洗礼，竞争力得到根本提升。我们最早的服务外包企业，比如东软，是90年代初才设立的。到现在也只有20几年，应该说发展并不慢。
从产业层面看，我国与印度对于服务外包产业的统计口径也存在显著差异。印度的NASSCOM协会对应的中文名为“印度软件与服务型企业协会”，包括软件在内的信息技术和信息服务型企业都涵盖在内，而我国的服务外包产业统计口径较窄，反映在数据上，就会与印度存在差距。实际上，我国并不缺乏足以与印度领军企业媲美的服务提供商。例如华为的全球服务收入已超过印度的印孚瑟斯公司，海尔、海信等的软件收入也很高，在全国软件企业中排名很靠前。按照现有口径，并不属于服务外包型企业。
所以，“产业层次偏低”问题应该从多方面检视，不能简单归咎于“服务外包示范城市”政策的成功与否。
从产业发展来看，尽管“服务外包示范城市”的设立是对非示范城市的歧视，但这一战略是符合产业内在发展规律的，这是由于服务外包对于人才、软硬件基础设施等生产要素和营商环境具有特殊要求，在总体经济发展水平较低的阶段，先让具备基础条件的城市发展起来，有利于促进产业早期增长。印度也是从少数几个热点城市发展起来。
一些城市服务外包产业发展并不乐观的情况是正常的。政策红利只是外部诱因，进入示范城市行列的地方比没有进入的享有先占优势。但是，长期发展效果仍然取决于自身发展能力和外部环境的结合。近两年产业总体增长放缓，不少企业也面临战略调整和重新布局，实际上是产业发展到一定阶段的自我分化和自我调整，一些地方一些企业面临更大困难是市场机制优胜劣汰的结果。应该看到，有些企业虽然难以为继，一些地方发展不尽人意，但是，这些生产要素重新优化组合后，仍然在发挥积极作用甚至正是因为如此才得到更有效的利用，并没有浪费或者很少是浪费掉的。这是产业自我适应、自我学习和自我成长的一部分。
很多示范城市不如非示范城市，恰恰表明，市场机制在发挥作用；也表明有必要把那些有发展潜力和自身优势的城市纳入进来，破除政策歧视，让其享有更公平公正的市场环境。
内需短期“井喷”可能性不大
《服务外包》： 会议提出要支持企业特别是工业企业购买非核心业务的专业服务，政府部门也要拓宽购买服务领域。这被解读为即将出台政府及国有企事业单位外包的政策措施，国内服务外包市场将出现“井喷”？对此，您怎么看？政府外包的突破口和领域有哪些？做大的困难有哪些？
姜荣春： 从全球来看，美国政府是服务外包业务的最大买家。全球几大服务巨头，如IBM、惠普等都承担大量政府项目。从国内需求看，政府及国有企事业单位购买服务不足是制约我国服务外包产业发展的部分乃至重要原因。这与政府自身执政理念和执政方式以及企事业单位改革进度有关，这个转型是循序渐进的，只能与政府职能改革和国有企事业单位改制同步发展。换句话说，政府及国有企事业单位的确是由巨大的潜在市场规模有待释放，但这个市场有一个成长和发育的过程，出台鼓励政府及国有企事业单位外包的政策措施，有利于更好促进这个市场加快发展，但很难一蹴而就，短期内井喷可能性不大。
从另一方面看，政府包括各级地方政府及国有企事业单位目前从市场购买的服务已经有了相当大规模，特别城市化建设催生大量公共服务项目如城市规划、景观设计、节能设计等等，但是，这一块业务总体要求高、规模大、技术要求复杂，国内能够独立承担的服务外包企业寥寥无几，专业技术人才也严重不足，主要被几大跨国公司所垄断。因此，政府及国有企事业单位外包业务需求与本土企业的服务能力之间存在错位问题，鼓励公共服务外包有利于产业发展，但这是一个循序渐进的过程。
当然，在这个过程中，政府的有形之手有很多发挥空间。首先是加快政府服务自身以及企业事业单位改革进程。明确政府的核心业务是管理国家机器和提供公共服务，与此不相关或关联度不大的业务交给社会和市场。即使是政府应该提供的公共服务，部分能够商业化运作同时又可以监控服务质量的业务也应该尽快剥离，积极对外发包。其次是，比较大的政府外包项目应该合理切割，让综合服务能力不足的本土企业有机会进入这个市场。最后，特别重要的是，对外发包过程一定要规范运作，公正透明，不涉及国家机密的信息全部公开运作，为企业提供公平公正的竞争环境和成长环境。
公共服务外包项目做大的困难主要涉及以下几个方面：一是政府自身及企事业单位的改革有一个过程，因此，公共外包需求市场的大规模释放很难拔苗助长。二是服务外包企业的核心资产和竞争力来源是人力资本和项目积累。因此，本土企业能力的提升和业务升级需要一个过程，难以一蹴而就。三是公共服务外包涉及招投标过程，特别容易受暗箱操作和腐败等问题的影响，做到公正透明需要建立科学治理规则，要加强包括社会在内的多方监督机制建设。