“最严”环保法将利刃出鞘

  　　最受社会关注的是，新环保法大幅增加了政府与企业事业单位各方面的法律责任和处罚力度，确立的按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开等规定，将“重拳”指向排污企业。基于此，该法也被媒体称为“长牙齿的法律”

　　有着“史上最严”之称的新环境保护法，将于2015年1月1日正式实施。如今，新环保法的实施已经进入最后一周倒计时。与此同时，已经施行25年的现行环保法也将光荣“退役”，结束使命。

　　2014年4月24日，新环保法经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过。这部新修订的中国环境领域的“基本法”，对环保的一些基本制度作了规定。

　　其中，最受社会关注的是，新环保法大幅增加了政府与企业事业单位各方面的法律责任和处罚力度，确立的按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开等规定，将“重拳”指向排污企业。基于此，该法也被媒体称为“长牙齿的法律”。

　　12月17日，环保部常务会还审议并原则通过了针对包括按日连续处罚等措施在内的4项具体的配套实施办法。这4套办法将与新环保法同时实施，环保部门将对环境违法行为打出一套“组合拳”。

　　这样一部让公众期待，让企业倍感“压力山大”的环保法的得来并不容易。自2011年，环境保护法被正式列入十一届全国人大的修法计划以来，经历了少有的4次审议和两次公开征求意见，历时3年多，是一次全面的修订。

　　环保部法规司法规处处长王炜曾介绍，新环保法仅完整保留了原法的两条规定，其余45条款全部做了修改，此外，还新增了23条法律规定，修改幅度之大前所未有。

　　在专家学者、相关环保公务人员、和社会公众看来，新环保法都是亮点频出。

　　环境保护优先原则

　　新环保法规定，“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”

　　“新环保法最有创新意义的部分是确立了保护优先、损害担责的原则。”王炜说。

　　近些年，环境污染事件频现。有污染水被比喻成“红豆水”“牛奶河”的水污染事件，也有网友呼吁“自强不吸”的雾霾天的大气污染问题。青山绿水、APEC蓝，本最平常不过，现在确成为人人的向往。

　　长期以来，粗放型经济发展方式、”带来的环境污染问题已集中爆发。环保问题难以解决，很多时候触及的是经济发展、开发建设与环境保护之间的深层矛盾。

　　而新环保法确立的保护优先原则针对的就是这样的矛盾。“当经济发展和环境保护产生不可调和矛盾的时候，发生冲突的时候，要把环境放在优先的地位，宁可牺牲一些经济发展也要保护环境，这是保护优先原则的本意。”中国政法大学民商经济法学院教授，中国环境科学学会常务理事王灿发说。

　　这就意味着，“比如，生态保护上，对于一些自然资源的开发利用，自然保护区的建设等，发现了对生态平衡造成了破坏，在这种情况下一定要把保护优先的体现出来。”中国人民大学法学院博士工作指导委员会主任、环境资源法教研室主任周珂说。

　　环境信息全公开

　　环境事件频发，公众的环境维权意识提高，对于环境知情权以及环境监督权的呼声也日益增加。

　　新环保法新增条例保障了公民的环境知情权与环境监督权，也成为此次新环保法的亮点之一。

　　根据新环保法的规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。

　　中国环境科学学会环境法分会副会长、苏州大学环境法研究中心教授朱谦认为，将公众参与引入到环境治理中来，不仅可以弥补政府环境监管能力不足，也可对政府环境监管及排污单位起到监督制约的作用。

　　对此，环保部制定的《企业事业单位环境信息公开暂行办法》，就重点解决了信息公开范围、内容、方式、监督四个问题，对信息公开主体和范围、公开方式、建立信用评价制度、强制公开、法律责任、奖励等作出了明确要求。

　　王炜表示，新环保法还设立了黑名单制度，企业违法信息将纳入社会诚信档案，如果进了诚信档案，企业上市融资就要受到限制。

　　社会组织可提起公益诉讼

　　“新环保法还规定了环境公益诉讼，这是这次立法很大的亮点。”王灿发认为。

　　新环保法规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：依法在设区的苏州市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益。

　　在新环保法出台之前，我国对于环保公益诉讼并无明确立法。

　　据媒体报道，由于我国对环境公益诉讼没有完备的机制，现实中环境公益诉讼常常遭遇意想不到的窘境。中华环保联合会是我国最早开展环境公益诉讼的社会组织，马勇去年和同事们在全国共提起8起环境公益诉讼，但没有一起被受理。

　　新环保法出台，“民间环保组织终于有了合法身份。”中华环保联合会督查诉讼部部长马勇感叹到。

　　“这次诉讼主体范围的扩大，意味着更多的环保组织可以依法共同为改善环境‘并肩战斗’，届时将有数百家公益组织被纳入进来。”王灿发告诉记者。

　　据王灿发了解，一些民间环保组织都跃跃欲试，想通过这种公益诉讼的方式来推动环境保护，对排污企业形成压力，对那些不按法定职责执法的行政机关也会形成一定的监督。

　　环境公益诉讼主体资格的确定也是激励公众参与环保的有效途径。

　　“改善环境仅靠环保部门单打独斗是行不通的，环境公益诉讼可以对非法排污或执法不力的企业、政府形成压力，对杜绝环境违法行为、保护环境是件好事。”全国人大常委会法工委副主任委员信春鹰曾表示。

　　严罚：按日计罚

　　据环保部环监局处罚处副调研员李铮介绍，新环保法有关企业的提法有42次之多，企业环境义务的规定有24条。李铮认为，新环保法有关企业环境责任的规定已经形成体系，突出了企业是环境责任的主体，对环境造成损害要承担责任。

　　按日计罚也被认为是此次环保法修改的一大亮点，也是新环保法确立的最具威慑力的处罚措施之一。

　　“违法成本低，守法成本高”是我国环境保护过去存在的老大难问题。在现行的环保法中，大多数处罚额度都在5万元以下，并且，如果违法单位接到处罚通知后责令不改，一般按照新一轮的违规行为重新界定处罚。与此形成鲜明对比的是，购置治污设备及设备运行成本很高，每年需要上百万元。

　　2005年，我国松花江污染事件给当地经济社会发展造成巨大损失，却因当时的水污染防治法明确了对污染企业的处罚上限为100万元，最终相关部门对责任企业开出最大罚单仅为100万元，成为我国环保史上的一大尴尬。

　　新环保法规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

　　王炜表示，如果极端案例出现，就意味着可以永远罚下去，直到违法企业停止违法排污行为。

　　全程参与新环保法修订的中国政法大学副教授胡静认为，按日连续处罚能利用经济手段有效惩治企业环境违法行为，“一旦按日计罚，违法行为一日不停止，罚款每天都在增加，企业就要重新算算每天的罚款和收益账了”。

　　针对此处罚措施，环保部制定了《环境保护按日连续处罚暂行办法》，该办法共5章17条，主要规定了按日计罚的适用条件、实施程序、计罚期限、处罚金额和处罚次数，力求全面破解环境违法成本过低的难题。

　　办法指出，环保部门应当向排污者送达《责令改正违法行为决定书》，责令立即停止违法排污行为，并从下达决定书之日起的30天内进行复查。计罚周期为决定书送达的次日起至复查之日止，罚款数额为环境违法行为的原处罚数额。

　　根据办法，排污者受到处罚被责令改正后拒不改正的，环保主管部门可以实施按日连续处罚，适用情形包括环评未批先建、无证排污、超标超量排污、久试不验、规避监管排污等违法排污行为。

　　违法者将面临行政拘留

　　在新环保法的规定中，有以下四种行为之一的，还可对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处10天以上15天以下的拘留。

　　“建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的;违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的;通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。”

　　2013年，最高法、最高检发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，列举了“严重污染环境”的十四项认定标准，构成“污染环境罪”，即可严重的环境污染行为追究刑事责任。其中，“偷排”问题亦在此标准之中。

　　朱谦认为：两部分内容均提到了‘通过暗管、渗坑、渗井等偷排污染物’，执法部门便可根据实际情况，看违法者是否构成犯罪，选择行政或刑事拘留的处罚。

　　环保部门被赋权亦被监督

　　新环保法赋予了环保部门查封、扣押的行政强制权。当然，也对违法实施查封、扣押措施的行为设置了严格的问责条款。环保部环境监察局行政执法处罚处处长姬钢表示，这也意味着环保部门首次有权给企业“贴封条”。

　　环保部制定的《实施环境保护查封、扣押暂行办法》中，查封扣押的适用情形包括：非法排放、倾倒或者处置危险废物、含重金属污染物等有毒害物质;在饮用水水源保护区、自然保护区核心区非法排放、倾倒、处置污染物等。

　　“拿雾霾天气来说，如果重污染天气应急预案启动，要求某企业停产、限产30%，而企业未按要求执行，环保部门就有权查封企业。”姬钢表示。

　　新环保法还规定了环保部门可以对超标超总量的环境违法行为采取限制生产、停产整治和停业关闭措施。

　　环保部制定的《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》，主要规定了限制生产、停产整治和停业关闭的适用情形，对调查取证、审批、决定、实施整改、解除、后督察等实施程序进行了规范要求。

　　办法拟明确：两年内因排放含重金属、持久性有机污染物等有毒物质超标受过三次以上行政处罚，又实施前列行为的;造成重大或者特大污染事故的、被责令停产整治后擅自恢复生产等行为将被责令停业、关闭。

　　新环保法不仅加大了对企业的处罚力度，对环保部门依法行政也提出了新要求。

　　根据新环保法规定，相关环境监管部门若有包庇环境违法行为，给不符合行政许可条件准予行政许可等行为，其直接负责的主管人员和其他直接负责人员将被给予记过，甚至撤职或开除处分，主要责任人可引咎辞职。

　　整改有过渡期

　　自今年4月新环保法经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过至今，全国多地环保部门组织企业开展了对新环保法的学习活动，亦有相关行业协会自发组织对于学习新环保法。

　　但是，企业真的做好了迎接新环保法的准备了吗?

　　冶金工业规划研究院高级工程师刘涛近日撰文指出，按照新环保法要求，目前没有一家钢铁企业能够完全实现达标排放。

　　卓创资讯钢铁分析师刘新伟曾向媒体记者表示，目前钢铁企业对新环保法实施尚存在一定的侥幸心理，如果新环保法得到严格执行，钢铁行业将受到极大影响，部分环保不达标的企业甚至可能被淘汰。

　　1月1日即将实施的新环保法究竟在执行效果上可能会有多严格?

　　中国政法大学教授王灿发告诉法治周末记者：“正常情况下，法律规定的，就是应该执行的。但是，如果马上完全按照新环保法规定执行，可能也会面临很多的挑战。”

　　“比如说，没有做环境影响评价或者是没有被批准建设项目，现在仍在建设的，是否都要停止建设，还不许补办手续。我估计会很难。”王灿发说。

　　国务院办公厅近日发出的《关于加强环境监管执法的通知》提出，“2016年年底前，全面清理违法违规建设项目，并完成整改任务”。

　　这说明，整改本身就有了一个过渡的期限。”王灿发说，“法律有不溯及既往的原则。对于一些原来的建设标准比较低，现在不达标的企业，可能也会有一个过渡期。”

责编：孙童心