乡镇人代会是如何由每月一次演变为每年一次的

　　从人大的历史中,我们知道,60多年来,乡镇人大每年举行会议的次数是逐渐减少的。这对乡镇人大作用的发挥有些影响。那么,为什么1979年修改地方组织法规定乡镇人大每年举行一次会议就可以了呢?乡镇人大会议次数逐渐减少经历了怎样一个过程?

人民代表会议组织的规范化

　　新中国成立初期,我国的行政区划大体上分为六级:省、市、大城市的区、县、县设的区、乡(行政村)。除这六级外,还有大行政区,1954年撤销了大行政区。
　　按照《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定,在地方人民代表大会成立之前,由各级各界人民代表会议代行地方人民代表大会的职权。大行政区不设各界人民代表会议。1949年12月,中央人民政府委员会制定了《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》,从1950年11月到12月政务院又先后制定了《大城市区各界人民代表会议组织通则》、《区各界人民代表会议组织通则》、《乡(行政村)人民代表会议组织通则》,对地方各级人民代表会议的组织问题分别作出了规定。这对于新中国地方政权的规范化、制度化建设起了重要作用。
　　在省、市、县三个各界人民代表会议组织通则通过后,毛泽东指出,颁布这三个组织通则很重要,这些通则就是目前适合的通用的法律,各地方人民政府虽然可以按照具体情况有所增益,但是已规定的必须无例外地执行。

组织通则对举行人民代表会议次数的要求

　　这些组织通则有关举行会议的规定有三种情况:第一种情况,省各界人民代表会议每届任期两年,每年举行1次会议。省各界人民代表会议设立的协商委员会(大体上相当于现在的人大常委会),每3个月举行1次会议。
　　第二情况,市、大城市区、县、县辖区这四级各界人民代表会议都是每届任期1年、每3个月举行1次会议。有关协商委员会的规定,又具体分为四种情况:一是,市各界人民代表会议设立的协商委员会,每月举行1次会议；二是,大城市区各界人民代表会议也设立协商委员会,但对它每年举行会议的次数没有作规定；三是,县各界人民代表会议设常务委员会(不称“协商委员会”),没有规定它每年举行会议的次数；四是,县辖区的各界人民代表会议不设常驻机关。
　　第三种情况,乡(行政村)人民代表会议每届任期1年,每月举行1次会议,不设常驻机关。
　　综合以上,有两个特点:第一,任期短,省级人民代表会议为两年,其他五级人民代表会议都是1年；第二,召开会议的频度高,例如,规定乡级人民代表会议每年召开12次；市级各界人民代表会议每年召开4次,还要召开12次协商委员会会议。
　　1951年4月,政务院发出的《关于人民民主政权建设工作的指示》明确要求,要按照组织通则的规定,按期举行人民代表会议,其中,大城市每年至少须召开3次,县至少须召开两次。此外,为了解决某一个专门的问题,并应召开简短的临时会议。
　　从总体上看,政务院的这个指示是督促各地按期举行人民代表会议,以便很好地发挥人民代表会议的作用。同时,我们也看到,这个指示把组织通则关于市、县两级人民代表会议每年举行4次的规定,修改为市可以举行3次、县可以举行两次,降低了要求。
　　从1949年到1954年期间,还有不少地方对举行人民代表会议不够重视。1954年9月,在第一届全国人大一次会议上,董必武代表在发言中对有些地方借口工作忙,不按规定举行人民代表会议的现象进行了批评。他说,在我们人民民主国家中,任何不重视人民民主权利、违反人民民主制度的现象都是不能容许的。
　　需要着重指出的是,这一时期,没有降低对乡人民代表会议召开次数的要求,每月须召开1次会议,每年召开12次。

地方人大举行会议次数的初次确定

　　1954年9月,第一届全国人大第一次会议的召开,标志着地方各级人民代表会议已全部由地方各级人民代表大会代替。这次会议通过的宪法规定,省人大每届任期四年,直辖市、县、市、市辖区、乡镇人大每届任期两年。地方组织法规定,省、直辖市、县、市、市辖区的人大会议每年举行两次,交通不便的省可以每年举行1次；乡镇的人大会议每3个月举行1次、每年举行4次。
　　与组织通则的规定相比较,1954年制定的地方组织法降低了对人大每年举行会议次数的要求。需要特别指出来的是,这一时期地方各级人大均不设常委会,那就谈不上举行人大常委会会议了。
　　在实践中,地方组织法规定的省、直辖市人大每年举行两次会议的规定没有得到严格执行。1957年11月,全国人大常委会作出决定,省、直辖市人大会议可以每年举行1次。按照这个决定,省、直辖市人大会议每年减少了1次。对此,国务院总理周恩来解释说,最近两年,不少省反映,由于人大会议的一些议题具有年度性质,有的一经规划就按计划执行,很难在半年时间内找出一个明显反映全面结果的段落作为议程、提到人大会议上讨论和决定。又由于多数省的区域辽阔,代表参加会议旅途较长,费时较久,加上很多代表是下一级党委、政府的负责人,有些是各个生产战线上的工作骨干,到省开会次数多了,会使他们完成所担负的任务受到一定的影响。
　　虽有上述变化,但乡镇的人大会议每3个月举行1次、每年共举行4次的要求没有变化。

加强乡镇人大工作的路径选择

　　从1979年7月至今的35年来,地方组织法虽几经修改,但省级、设区的市级、县级、乡级人大会议统一规定为每年至少举行1次,这一规定没有作过修改。
　　对这一规定有两点应予注意,第一,是会议每年“至少”举行1次,不是每年“只能”1次,举行“1次”是最低要求,没有限制多次举行会议。第二,1979年下半年以来,省、设区的市、县这三级人大设立了常委会,法律要求常委会会议每两个月至少举行1次。这三级人大由于设立了常委会,每年举行1次人大会议,可以说还不影响人大作用的发挥,不影响国家机关的正常运转。
　　根据1979年修改的地方组织法,乡镇人大不设常委会,这个组织法的本义是乡镇人大应适当多举行会议,把每年举行1次会议作为最低要求,这是下限不是上限。
　　据近年初略统计,在全国3万多个乡镇人大中,1年举行1次会议的占91.9%,1年举行两次及两次以上会议的约占7.2%,1年内没有举行会议的约占0.9%。可以看出,近92%的乡镇人大每年只举行1次会议。这虽然做到了不违法,但只是简单地守住了“下限”这是法律规定的本义。据了解,有一些乡镇人大1年只开1次会议,会期还是短短的半天,没有深入审议报告或根本就没安排审议。有人把这种情况戏称为“吃馒头(午饭)、举拳头(举手表决)”。会期短、审议不深入,容易使人大会议流于形式。这反映出一些领导干部只满足于不违法的“底线思维”,对如何发挥人大作用考虑不够。这提示我们,今后制定修改法律时,不作“至少”性的规定,作“多少”的具体、明确的规定。
　　据记载,1954年8月,北京市举行第一届人大第一次会议,原定会期5天。在会议上,代表们讨论热烈。毛泽东了解到这一情况后,建议延长会期,使所有代表把意见讲完、讲充分。这样,会期延长了两天。彭真在这次会议上说:“民主是要时间的。如果是市长‘专政’,根本不要这样长的时间。”“民主不是形式,是实质问题。代表们讲话的作用很大,我们看不出的缺点,代表们看出来了。这是动力。”这清楚地告诉我们,开好人大会议十分重要。
　　从以上我们看到,60多年来,乡镇人大举行会议的次数逐渐减少。在事实上,先是由每年举行12次会议减少到每年举行4次会议,再减少到每年举行1次会议。
　　乡镇人大离人民群众最近,基层群众是通过乡镇人大的工作来直接了解、认识人民代表大会制度和实现自己当家作主政治权利的。加强乡镇人大工作和人大建设,既是坚持人民代表大会制度的具体体现,也是发挥乡镇人大作用的现实需要。具体路径可以考虑这样三个方面:第一,适当增加举行会议的次数、天数；第二,加强组织和工作能力建设；第三,在法律上确认主席团在人代会闭会期间的活动,使其规范化、制度化、法律化。(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任 阚珂)