主动适应新常态 实现林业新发展 为改善生态改善民生作出更大贡献
27.02.2015 12:25
本文来源: 林业厅
党的十八大以来，全国林业系统深入学习领会习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立中国特色社会主义生态观，认真落实党中央、国务院的决策部署，坚持把林业放在国家全局中来认识、来谋划，立足改善生态改善民生发展林业。我们的总体思路和重点工作，符合国家发展大局和林业发展规律，顺应了人民群众期待，与地方各级党委政府实现了同频共振，所以林业的形势越来越好、发展越来越快、影响越来越大。当前，我国经济发展已经进入新常态，林业改革发展的内外部环境正在发生深刻变化。各级林业部门要科学把握新常态，主动适应新常态，全力服务新常态，全面提升生态林业民生林业发展水平，为改善生态改善民生作出新的更大贡献。
科学把握新常态，首先要科学把握新常态的新特征、新趋势、新挑战和新机遇。新常态最大的特征是，我国经济从10%左右的高速增长转向7%左右的中高速增长，经济发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，经济发展动力正在发生变化。新常态呈现的新趋势是，模仿型排浪式消费基本结束，个性化、多样化消费渐成主流；传统产业相对饱和，但新技术、新业态等投资机会大量涌现；高水平引进来、大规模走出去正在同步发生；要素的规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步；环境承载能力已经达到或接近上限。新常态面临的新挑战是，经济增速下行，就业压力凸显，传统产业快速收缩，新的动力难以很快形成，多种风险可能集中释放。新常态带来的新机遇是，为全面深化改革注入了新动力，为调整产业结构提供了新契机，为加强技术创新增添了新压力，为提升生态承载力提出了新要求，为改善生态环境腾出了新空间。我们要密切跟踪这些重大变化，深入研究新常态对林业的新影响新要求，及时调整林业的发展布局、发展方式、政策措施，让生态林业民生林业更好地适应新常态、服务新常态。
新常态下，发展生态林业民生林业有着巨大的优势和潜力。从消费需求看，生态需求已成为社会的主导需求之一，人们对改善生态的愿望越来越迫切，对生态产品的需求越来越旺盛。尤其是林产品种类繁多、绿色环保，符合个性化、生态化的消费趋势，具有巨大的消费潜力。从投资需求看，我国生态建设与保护的投资需求巨大。2014年，中央财政投入林业的资金1517亿元，涉林贷款2083亿元。按照46.5亿亩林地计算，平均每亩只有77.4元，再加上8亿亩湿地和39亿亩荒漠化土地，平均每亩仅为38.5元。同时，林区基础设施极为薄弱，有着巨大的投资需求。特别是对生态建设与保护的投资，形成的是非常稀缺的生态资本和绿色资源，这已成为新常态下投资的战略重点之一。从市场空间看，无论是国内还是国际，对林产品的需求都十分强劲。经济越发展，人们生活水平越高，对林产品的需求量越大。2002年我国消费木材1.83亿立方米，2013年达到5.22亿立方米，增加近2倍，对外依存度急剧上升到47.7%。同时，全球林产品消费量也大幅增加，林产品有着巨大的国际市场。从就业潜力看，我国GDP每增长一个百分点，能够带动130万-150万人就业。据研究，1998-2011年居民休闲消费每增加1亿元，与之相关的就业人数就增加4826人。我国有3681个森林公园、湿地公园、沙漠公园和2174个林业自然保护区，森林旅游和林业休闲服务业年产值5965亿元，仅占林业产业总产值的12.6%，增长潜力和就业空间很大。从产业结构看，林业产业是生态产业、生物产业、碳汇产业，是产业转型升级中国家鼓励发展的产业，不仅可以促进绿色增长、绿色外贸、绿色就业，而且可以为我国二氧化碳减排提供战略支撑，还可以为发展生物质能源、生物制药和新材料提供重要基础。特别是木变油等技术的突破和竹缠绕复合管道新材料的应用，为维护国家能源安全和资源安全开辟了新渠道。从区域发展看，发展林业可以加快边远地区、少数民族地区和革命老区发展，增加贫困人口收入，促进区域经济平衡发展和城乡之间协调发展，让欠发达地区人民群众共享改革发展成果。
纵观世界许多国家，无论过去还是现在，都把加强生态建设与保护作为促进经济增长、缓解就业压力的重要举措。上世纪30年代，美国为应对经济危机实施的罗斯福生态再就业工程，为300万青年提供了就业岗位，既增加了1.03亿亩森林，又增加了社会就业和居民收入。当日本经济年均增速从1961—1973年的8.8%下降到1974—1983年的3.4%时，日本政府通过实施《保安林整治临时措施法》和保安林规划建设制度，一方面增加了大量就业岗位，另一方面使保安林面积增加了2倍多，大大提高了生态承载力。2008年金融危机后，美国以林业部门为主实施的“大户外”战略，不仅提供了610万个持续就业岗位，而且增加了近800亿美元税收。2013年5月，欧盟为应对经济下行压力，实施了绿色基础设施新战略，力图实现增加就业机会、促进经济发展、改善生态环境“三赢”。最近，芬兰制定实施了首个国家生物经济发展战略，计划加大对动植物及其废弃物的深度开发，加快经济恢复和转型。预计到2025年全国生物经济年产值将由目前的600亿欧元增加到1000亿欧元，对国民经济贡献率超过20%，并创造10万个新的就业岗位。
对这些新形势新变化，中央领导同志高度重视、非常关注。去年以来，习近平总书记在作出我国经济发展进入新常态重大判断的同时，提出了一系列新思想新观点新论断新要求。如：适应新常态要保持战略上的平常心态；新常态下我国经济增速虽然放缓，实际增量依然可观；经济增长更趋平稳，增长动力更为多元；经济结构优化升级，发展前景更加稳定；政府大力简政放权，市场活力进一步释放；环境承载能力已经达到或接近上限，难以承载高消耗、粗放型的发展；人民群众对清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品的需求越来越迫切，生态环境越来越珍贵；要更加注重建设生态文明；要坚持不懈推进节能减排和保护生态环境，不仅要有立竿见影的措施，更要有可持续的制度安排；生态环境问题归根到底是经济发展方式问题，要坚持源头严防、过程严管、后果严惩，治标治本多管齐下，朝着蓝天净水的目标不断前进。李克强总理在中央经济工作会议上专门强调，要大力加强生态环境保护，保卫和创造绿色财富；森林草原、江河湿地是大自然赐予的宝贵财富，须倍加珍惜；要适当扩大重点生态功能区范围，增加转移支付规模；扩大天然林保护范围，提高补助标准；新增退耕还林还草1000万亩。这些重大判断和具体要求，为我们准确把握生态林业民生林业的形势与任务、潜力与优势提供了根本指南，我们要认真学习领会。
从各方面分析来看，林业要适应新常态、实现新发展，必须始终坚持改善生态改善民生的根本任务不动摇，坚持发展生态林业民生林业的旗帜方向不走偏，坚持服务大局服务基层的职责使命不放松，以更大的拼劲、更强的韧劲，坚定不移地推进林业改革发展。当前和今后一个时期，全国林业工作的总体要求是：深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，认真学习领会习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立中国特色社会主义生态观，坚持以建设生态文明为总目标，以改善生态改善民生为总任务，以全面深化林业改革为总动力，紧紧围绕建设美丽中国，认真实施《推进生态文明建设规划纲要》，创新林业体制机制，转变林业发展方式，完善生态文明制度，加快依法治林进程，着力解决生态林业民生林业建设中的重大问题，加快推进林业治理体系和治理能力现代化，充分释放生态林业民生林业强大功能，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦不断创造更好的生态条件。
一、全面深化林业改革，着力转变林业发展方式，不断激发生态林业民生林业发展活力
2014年是全面深化改革的开局之年，也是林业改革顶层设计之年。一年来，林业改革取得重大进展。国家林业局研究确定了推进林业治理体系和治理能力现代化的目标要求，明确提出要建立健全9大林业基本制度、全面加强9种能力建设；研究提出了《国有林场改革方案》，明确了国有林场生态公益功能定位、实行政事分开事企分开、建立国家所有中央政府委托省级政府承担主体责任并实行地方政府分级管理的国有林场管理新体制、建立健全责任明确分级管理的森林资源监管体制等重大改革举措；研究提出了《国有林区改革指导意见》，明确了健全重点国有林区森林资源产权制度、因地制宜逐步推进国有林区政企分开、创新森林资源管护机制和监管体制、有序停止天然林商业性采伐、强化地方政府保护森林和改善民生责任等重大改革举措；与农业部、中央农办共同牵头制定了《积极发展农民股份合作?赋予集体资产股份权能改革试点方案》；研究提出了《包括自然资源资产产权在内的生态文明体制改革总体思路》，并已报送经济体制和生态文明体制改革专项小组；研究起草了《关于深化集体林权制度改革的意见》，目前正在征求有关部门意见；《新一轮退耕还林还草总体方案》经国务院批准已正式实施；配合国家发展改革委起草了《关于创新重点领域投融资机制?鼓励社会投资的指导意见》，明确了为林业提供长期低息贷款的政策；配合财政部完成了《林业事权与支出责任划分研究报告》。其他改革有的正在进行试点，有的正在制定改革方案。
2015年是全面深化林业改革的关键之年。深化林业改革的首要任务，就是要转变林业发展方式，增强林业发展活力。习近平总书记在中央经济工作会议上对转变农业发展方式进行了专门论述，其中明确提出，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式，并从中创造新的增长点；要对山水林田湖实施更严格的保护，加快生态脆弱区、地下水漏斗区、土壤重金属污染区治理。李克强总理也提出，要保卫和创造绿色财富。汪洋副总理1月4日下午在听取我们工作汇报时对转变林业发展方式提出了明确要求。他明确指出，转变林业发展方式的主要标志，就是要把保护生态放在第一位。我们贯彻中央要求，转变林业发展方式，关键是要通过深化林业改革，创新林业的体制机制、经营方式、运营模式，更加注重生态保护，更加注重改善民生，更加注重质量效益，更加注重市场力量，努力实现改善生态与改善民生共同推进，增加总量与提高质量协调发展，政府投入与社会资本相得益彰，走出一条资源增长、生态良好、林业增效、职工增收、林区和谐稳定的林业发展之路。
坚持改革的方向和底线。各项改革都要贯彻落实习近平总书记关于生态文明建设的重大战略思想，坚持改善生态改善民生的改革目的和基本方向，坚决守住保生态、保民生的底线，坚决守住森林资源不破坏、国有资产不流失的红线和高压线。林业改革要实行各级人民政府负责制，层层签订责任状，确保森林资源受保护、国有资产不流失，林区社会稳定和谐。要通过改革，真正为子孙后代留下美丽家园，让历史的春秋之笔为当代中国人留下正能量的记录。
精心制定改革试点方案。各省（区、市）要按照党中央、国务院批准的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，在厘清森林资源总量、摸清家底的基础上，制定好改革试点方案。各省（区、市）编制的国有林场改革试点方案和内蒙古、吉林、黑龙江编制的国有林区改革试点方案，需报经国家林业局批准后组织实施。分布在其他省区的国有林区，原则上按照《国有林场改革方案》推进改革。国有林场是十分宝贵的生态资源，是最重要的生态基础设施，改革方案确定了国有林场的生态属性和公益属性，各地要按照林场属性理顺体制。国有林场和国有林区改革试点方案必须全面落实中央的要求，必须明确发挥生态功能、维护生态安全的定位。
狠抓改革任务落实。除了国有林场和国有林区改革以外，按照十八届三中全会改革任务分工方案和林业重点工作部署，林业的改革任务还有80项。随着改革方案的不断出台，抓落实的任务越来越重。改革不是出了文件、定了方案就行了，各项改革举措决不能落空。要把抓改革举措落地作为重要的政治任务，强化一把手责任。要按照“一分部署、九分落实”和“抓铁有痕、踏石留印”的要求，建立台账，全力推进，一抓到底。要加强与有关部门的沟通协调，确保各项改革举措落实到位、见到实效。
注重顶层设计和基层探索良性互动。各项林业改革都要搞好顶层设计，既要符合中央精神，又要符合基层实际。要坚持以人民满意不满意为基本标准。既要坚持正确的改革方向不走偏、不走样，又要鼓励基层探索和创新。要尊重基层实践，尊重基层创造，不断丰富和完善改革举措。对一些重要的经验和模式，要进行复制和推广。要坚持问题导向，了解群众愿望，下功夫解决群众关注的突出问题，切实做到改革为了群众，改革依靠群众，改革成果让群众共享。
加强改革成效评估。改革不能自拉自唱，要加强督查检查、跟踪落实，做到改革推进到哪里，督查就跟进到哪里。要建立改革成效评价体系，开展自我评估，接受群众评价，有条件的要开展第三方评估。要用好评估成果，用于干部考核，用于干部奖励，用于干部问责，用于调整完善改革措施。
二、全面加强依法治林，着力推进林业治理法治化，为生态林业民生林业发展提供法治保障
十八届四中全会要求，加快建立生态文明法律制度，用严格的法律制度保护生态环境，这对林业法治建设提出了新的更高要求。经过多年努力，我国林业法治建设取得了重大成效，但是与建立生态文明制度体系的要求相比，还有很大的完善空间。一是法治思维和法治理念有待强化。少数领导干部依法办事的观念和依法决策的能力有待增强，遵守林业法律法规、保护生态资源还没有成为自觉行动，有的甚至存在以言代法、以权压法的现象，政府和法人仍是一些地方侵占、破坏生态资源的行为主体。二是林业法律法规体系还不完善。森林法、野生动物保护法中有的内容已经不符合林业发展实际情况，与市场经济体制和生态文明制度不相适应。有的法律条文过于原则笼统，缺乏针对性和可操作性。在国家层面，湿地保护还存在法律缺失。三是林业执法体制机制仍不健全。执法体制不顺，有效的监督机制缺乏，综合执法能力有待提高。在一些地方，重实体轻程序、重执法轻监督的思想仍然存在，多头执法、职责交叉、重复执法的问题比较突出，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。四是林业法律法规的权威性和震慑力不够强大。由于缺乏严格的责任追究和赔偿制度，许多林业案件没有依法严格追责，有的只是象征性地罚款了事，导致林业违法成本过低，全国每年发生林政案件20多万起，对森林资源安全构成严重威胁。
面对这样的新形势新任务，各级林业部门要认真学习贯彻中国特色社会主义法治理论，全面加强林业法治建设，大力推进依法治林，加快形成完备的林业法律法规体系、高效的林业法治实施体系、严密的林业法治监督体系、有力的林业法治保障体系，不断提高依法治林水平和依法行政能力。
全面推进林业治理法治化。林业治理现代化必须依靠林业治理法治化，林业治理法治化的过程也是林业治理现代化的过程。要强化法治意识和法治思维，健全依法决策和民主决策机制，完善重大决策和规范性文件合法性审查制度，更加注重依法履行政府职能、依法约束开发利用行为、依法保障群众生态民生权利。
继续完善林业法律法规体系。当前的林业法律法规大多是在林业开始转型前制定的，要紧紧围绕提升和发挥林业生态功能，推动林业立法由注重保护管理单一自然资源向注重保护管理整个自然生态系统转变，着力完善覆盖森林、湿地、荒漠生态系统和生物多样性的林业法律法规体系，增强自然生态系统保护管理的科学性、协同性和有效性。地方性林业法规要突出地方特色，并与国家立法搞好衔接配套。
严厉打击涉林违法行为。全面加大林业执法力度，严厉打击破坏生态资源违法行为，学会用法律武器保护生态资源。全面落实行政执法责任制，建立健全执法责任追究机制，杜绝以罚代刑，徇私枉法，甚至“私了”执法。推进林业综合行政执法，提高执法效率和规范化水平。同时，要加强林业法治宣传教育，引导林业干部职工和社会公众自觉学法懂法守法。
依法强化行政权力制约。加强执法人员培训，完善执法程序和执法机制，规范行政执法行为，提高执法人员法律素养，实现严格规范公正文明执法。深化行政审批制度改革，实行部门权力清单制度，推进林业政务信息公开，确保权力在阳光下运行。
三、坚决严格保护天然林，着力解决资源保护和木材供给问题，筑牢维护国家生态安全的根本基础
天然林是结构最复杂、群落最稳定、生物量最大、生物多样性最丰富、生态功能最强的森林生态系统。保护好生态，首先要保护好天然林。去年以来，习近平总书记多次要求全面停止天然林商业性采伐，研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来。他还指出，眼前会增加财政支出，也可能减少一点国内生产总值，但长远是件功德无量的事。我们一定要从建设生态文明、维护国家生态安全、实现中华民族永续发展的战略高度，深刻理解总书记的这一战略决断，坚定不移地严格保护天然林，加快制定全国天然林保护实施方案，全面落实中央的战略意图。
把所有天然林都纳入保护范围。1998年以来，我国在长江上游、黄河上中游以及东北、内蒙古等地实施了天然林保护工程，取得了明显成效。但是，全国还有相当一部分天然林没有纳入保护范围。一些地方把天然林看成是杂木林，实行毁林造林，有的甚至把天然林开垦成耕地，这些现象要坚决禁止。要把所有天然林都纳入保护范围，划定保护红线，加快制定《天然林保护条例》，实行依法严格保护。
果断停止天然林商业性采伐。过去60多年，全国已采伐天然林约110亿立方米。天保一期工程停止了长江上游、黄河上中游地区天然林商业性采伐，大幅度调减了东北、内蒙古等重点国有林区天然林采伐量，工程区年均减少天然林采伐1760万立方米，累计减少天然林资源消耗4.25亿立方米。在此基础上，二期工程天然林年采伐量由一期的1094万立方米进一步调减到402万立方米。去年4月，我们又在黑龙江重点国有林区开展了全面停止天然林商业性采伐试点，结束了黑龙江重点国有林区175年的采伐历史，实现了从森林采伐到生态保护的重大转型。这是国有林区转型的一个标志性事件。目前，天保工程区天然林采伐量只有256万立方米，但全国天然林年采伐量仍高达4994万立方米。今后，要分三步全面停止天然林商业性采伐：一是扩大东北内蒙古重点国有林区停止天然林商业性采伐试点；二是在试点取得经验的基础上，停止国有林场和其他国有林区天然林商业性采伐；三是全面停止天然林商业性采伐。
全面停止天然林商业性采伐是一项重大政策。各地要加强调研，结合编制“十三五”采伐限额，深入研究停伐后的配套政策和措施，确保停伐后木材供给有来源，职工就业有保障，林农收入不减少，林区民生得改善。
着力提升天然林生态功能。保护天然林的主要目的是发挥生态功能。提升生态功能，既要停伐保护，让天然林休养生息，发挥生态系统的自然修复能力，又要加强抚育经营，人工促进自然修复，提升天然林的质量和功能。对稀疏的天然林要实行封育和补植补造；对重要水源地、森林公园等地的人工林，要借鉴德国培育近自然林的成功经验进行培育改造。通过严格保护和科学培育，使我国天然林资源总量明显增加，质量明显提高，生态功能明显增强。
对独特的天然林实行重点保护。对一些具有重大保护价值的天然林生态系统及生物多样性，要实行特殊的保护体制，采取特殊的保护措施，建立一批国家级自然保护区和国家公园，实行重点保护、永久保存。这些国家级自然保护区、国家公园要有选择地由国务院林业主管部门直接管理或委托省级林业主管部门管理，涉及的集体和个人所有的林地、林木要逐步实行政府赎买或租赁政策。
提高天然林保护补助标准。2011年实施天保二期工程时，各项补助标准作了相应调整，并规定随着社会平均工资水平的提高和物价变化，及时调整有关补助标准。今年中央1号文件和李克强总理在中央经济工作会议上已明确提出，要提高工程补助标准。要通过完善政策措施，逐步建立起一套既有利于严格保护天然林、又有利于改善林区民生的政策体系。
配套建立国家用材林储备制度。维护生态安全，保障木材供给，是发展生态林业民生林业的主要任务。木材供给问题不解决，天然林就保不住。当前，我们可以统筹两种资源两个市场，满足国内木材需求。但从长远看，保障木材供给必须立足国内。当务之急是要抓紧建立国家用材林储备制度。把世界银行贷款造林的成功模式嫁接到国内，争取由国家开发银行等政策性银行每年提供长期低息贷款，由中央和地方财政贴息，由地方林业部门组织经营主体实施，由国家林业局和相关金融机构制定标准并负责监管。通过一段时间的努力，建设一批高水平的木材储备生产基地，全面实现由采伐天然林到采伐人工林的历史性转变，为保护天然林、维护国家生态安全和木材安全提供坚实保障。
四、继续加强森林资源培育，着力解决质量不高和总量不足的问题，如期实现森林资源增长目标
森林资源既是生态文明建设的重要基础，也是提升生态承载力、顺应人民群众对良好生态新期待的直观指标，更是我国应对气候变化的战略支撑。在中美气候变化联合声明中，我国已承诺到2030年左右碳排放达到峰值。为应对气候变化，我国已确定到2020年森林覆盖率达到23%以上的目标，并对2030年森林资源增长目标作出了安排。实现这些目标，一方面要加强森林经营，提高现有森林质量，另一方面要加大干旱半干旱地区造林绿化力度，增加森林面积。
全面提升重大生态修复工程质量效益。正在实施的10项重大生态修复工程，是我国林业建设的主战场，也是增加森林资源的主要措施，已经取得重大成效。但由于一些项目投资标准低，尚未实行按工程管理，影响了工程建设质量。要争取国家进一步提高投资标准，加大省级资金配套额度，逐步实行按工程管理，进一步提升工程建设的质量和效益。同时，要根据适当扩大重点生态功能区范围等方面的需要，及时谋划启动一批新的重点生态修复工程。
不断扩大干旱半干旱地区森林面积。目前，我国60%以上的可造林地在干旱半干旱地区，这是扩大森林面积的潜力所在，也是造林绿化的难点所在。新中国成立以来，陕西、宁夏、甘肃、内蒙古等省区的森林覆盖率提高了10个百分点以上，青海、新疆由不到1%分别增加到5.63%和4.2%，特别是山西省右玉县由0.3%增加到51%，近90%的沙化土地得到治理。加快干旱半干旱地区造林绿化，关键要解决好水的问题。要认真总结成功经验，坚持量水而行、以水定林、以林养水，选择适宜的造林树种和造林模式，科学恢复干旱半干旱地区林草植被。
大力推进森林经营。森林经营是提高森林质量的根本之策，事关林业长远发展，务必引起高度重视。今后，国家还会加大这方面的投入，但森林经营决不是国家给多少钱就办多少事。实际上，森林经营应是一项技术性措施，而不应是一项政策性措施。即使国家不投入，营林主体也要加强抚育经营，注重培育高质量的森林。各级林业部门既要千方百计争取国家增加投入，又要引导、支持、培训营林主体和林农群众主动加强森林经营，通过提高森林质量增加收入。
五、加快发展绿色富民产业，着力破解投入瓶颈制约，有效促进绿色发展和农民就业增收
发展生态林业民生林业，推动绿色发展，为亿万农民增加就业岗位和财产性收入，是新常态下林业服务国家大局的最佳切入点和着力点。要充分发挥林业的市场潜力、投资潜力、就业潜力和增长潜力，为稳增长、调结构、保就业、惠民生作出更大的贡献。
发挥增长潜力，为稳增长作贡献。近年来，我国林业产业保持持续快速增长。2014年全国林业产业总产值比2010年增加1.31倍，4年翻了一番多，但只有木竹加工及产品制造、经济林产品种植与采集两大产业产值分别超过1万亿元，其他多项产业还有很大增长潜力。新常态下，要注重新产品、新业态开发和新技术、新商业模式应用，注重改造传统产业、提升产业素质，注重发展新兴产业、休闲服务业和小微企业，通过培育新的经济增长点，力争2015年林业产业总产值突破6万亿元，为稳增长作出新贡献。
发挥市场潜力，为调结构作贡献。产能过剩和节能减排，是我国经济发展的两大问题。林业产业是巨大的绿色、低碳产业，具有节能减排的独特优势，且市场空间大，产能不过剩。近年来，我国木材等林产品对外依存度持续提高，食用植物油60%-70%依靠进口，森林食品、生物质能源、生物制药的市场潜力巨大。坚持以市场为导向，进一步做大做强绿色富民产业，可以优化我国经济结构，推动绿色发展进程。
发挥就业潜力，为惠民生作贡献。就业是民生之本。面对新常态，如何在经济增速放缓情况下确保就业人数增加和农民持续增收，是必须破解的一个重大课题。林业是劳动密集型产业，目前已有近1.4亿农户5.34亿农民承包了集体林地，这是农民最可靠的就业渠道和增收来源。虽然不少农民已进城打工，但承包的集体林地可以为返乡农民工提供合适的就业和创业平台。关键要维护和稳定农民林地承包经营权，决不能让失业农民工又失山失地，失去最基本的就业保障。特别是在新型城镇化过程中，建设森林城镇，绿化美化城镇，发展林业产业，不仅可以为中小城镇培育支柱产业，还可以为农民提供就近就业的机会。
发挥投资潜力，为优化经济发展空间格局作贡献。林业是一个国家、一个地区最重要的基础设施，也是当前最大的投资洼地。制约林业发展的最大瓶颈在于投资不足。加大林业投入，既可以直接转化为农民收入，又可以带动产业发展，积累绿色资产，缩小区域发展差距，优化区域发展格局。当前，我国正在重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。我们既要积极争取财政投入，又要注重发挥金融资本的投资潜力，吸引各种资金大规模向林业产业流动。通过发展绿色富民产业，促进山区林区沙区与发达地区协调发展、共同发展。
六、在生态资源监管中更好地发挥政府作用，着力解决产权不清和监管不力的问题，确保自然生态系统得到严格保护
生态资源保护和监管是政府的基本职责。当前，非法侵占林地、随意破坏湿地、沙区边治理边破坏等现象时有发生，导致生态资源严重破坏，这与产权不清、监管不到位、查处不力直接相关。按照十八届四中全会精神，今后生态资源遭受破坏，各级检察机关可以提起公益诉讼，政府包括林业部门主要负责同志可能要承担法律责任。我们要从维护生态安全、实现中华民族永续发展的战略高度和依法履行职责的基本要求出发，采取更加有力的措施，更好地发挥政府在生态资源保护和监管中的重要作用。
加快建立生态资源产权制度和监管制度。产权不清、职责不明、监管不力，是当前生态资源保护面临的最大问题。近几年来，通过集体林权制度改革，已经基本建立起集体所有集体行使管理权、集体所有个人行使承包权的集体林业生态资源产权制度。这对保护集体所属的生态资源已经并将持续发挥重要作用。下一步，要加快建立国有林场、国有林区以及湿地资源产权制度和监管制度，为政府按产权来管理和监管生态资源提供制度基础。
深入开展非法侵占林地排查专项行动。要坚决贯彻落实习近平总书记等中央领导同志批示精神，坚定不移地加强林地保护和管理。对于这个问题，各地林业部门决不能敷衍了事走过场，也决不能心慈手软怕碰硬。对大案要案不坚决查处，是过不了关的，现在不查处将来发现了，林业部门还是要承担责任的。各地一定要高度重视、认真对待。重点要清理排查土地整理中违规破坏森林资源问题、工业园区建设中违规占用林地问题、随意调整林地保护利用规划等问题，确保清查到位、查处到位、整改到位，切实履行好规范林地管理、遏制违法侵占林地蔓延、严守林地红线的重大职责。
加大湿地保护和恢复力度。湿地的生态价值越来越受到重视和关注，我们要主动承担起保护和恢复湿地的重大职责。要坚决守住8亿亩湿地红线，严禁将湿地开垦成耕地，严禁在湿地公园、湿地自然保护区内搞商业性开发，严禁各类开发影响和破坏湿地生态功能。要加大对湿地保护和恢复的投入，扩大生态效益补偿、退耕还湿、湿地保护奖励试点，重点要把所有自然湿地生态系统都严格保护起来。
严格保护沙区森林植被。经过长期不懈努力，我国荒漠生态系统开始改善，荒漠化土地和沙化土地面积开始净减少。但是，仍然存在边治理边破坏的现象，有的在沙区随意开垦耕地，有的建设项目没有对沙区植被采取严格保护措施，有的甚至在已治理的地方搞破坏性开发。我们对沙区治理成果一定要倍加珍惜，对破坏沙区植被行为一定要严厉打击，继续加大沙化土地和石漠化治理，保护和发展好沙区植被。
更加重视野生动植物保护和自然保护区建设。物种是人类的宝贵财富和基因库，物种保护正受到国际社会的特别关注，象牙等濒危物种及其制品非法贸易已成为国际社会关注的热点。近几年来，猎捕候鸟、食用猴脑、活熊取胆、大象砍头等事件成为国内舆论和网络关注的焦点。物种保护今后很有可能成为公益诉讼的重要内容。我们一定要把保护好野生动植物、建设好自然保护区作为政府事权，放在更加重要的位置，在职能上进一步强化，在投入上给予更大的支持，在政策上给予更多的扶持。
七、在资源配置中充分发挥市场的决定性作用，着力盘活林业资源，最大限度释放生态林业民生林业发展潜力
市场经济条件下，市场化是林业平稳健康发展的必然要求。林业适应新常态，就要深入挖掘技术、资本、劳动力、土地等要素的潜力，推动生态林业民生林业实现更大发展。我国拥有丰富的森林、林地和物种资源，这些既是优质的生态资源，也是巨大的生态资产。据测算，我国林地林木资产总价值21.29万亿元，全国森林生态系统每年提供的主要生态服务总价值12.68万亿元。依靠市场盘活这些优质资产，可以为生态林业民生林业发展注入强大动力。
近年来，我国林业市场化进程逐步加快，但市场化程度还很低。主要有三大制约因素：一是长期以来我国林业发展一直强调生产而忽视市场，计划经济思维在林业领域仍然广泛存在，导致林业各类要素市场发育迟缓；二是林业具有生产周期长、资金投入大等特点，部分林产品生产周期甚至超过一代人的寿命，传统融资方式与林产品生产周期不匹配，导致资金和人才不愿意进来，资本和技术积累缓慢；三是部分政策性限制影响林业市场发育，采伐难、评估难、抵押难、融资难等问题把一些市场主体挡在了林业之外。盘活林业资源资产，提升林业市场化水平，关键是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让各类生产要素的活力和潜力竞相迸发。
牢固树立用市场手段推动林业发展的理念。彻底转变林业发展过多依赖政府的传统思维，更加注重用市场手段推动林业发展。大力培育林业要素市场，确保通过市场交换实现林产品价值。积极采用政府购买公共服务的方式，通过引入市场竞争提升生态服务产品的品质和效率。
着力培育多元化市场主体。一方面，要培育农户、合作社、企业这些传统市场主体，支持他们逐步扩大经营范围；另一方面，要借助股份制和现代企业制度，实现所有权、经营权分离，提升林业经营主体融资能力和经营规模。要积极创新林业融资平台，引导工商企业在坚持用途管制的前提下发展林业。
逐步完善林产品价格形成机制。市场配置资源主要是通过价格变动来实现的，这就是经济运行中的那只“看不见的手”。林产品价格过低，会影响林业生产者积极性；林产品价格上涨，林业经营者的收益就会增加，但林业资源管理的压力也会增加，同时国外林产品可能快速进入国内市场，冲击国内林产品生产。要认真研究价格波动对林业的影响，学会运用市场杠杆和价格规律管理林业。坚持发挥市场形成价格作用，让林产品价格真正反映市场稀缺程度和供求状况，引导社会形成节约木材的良好风尚。
积极探索林业资产化管理模式。研究借鉴美国等发达国家发展林业的成功经验，探索推进我国林业资产化管理，一方面，可发挥政府在生态资源配置中的作用，更好地增进全民生态福祉；另一方面，可将林业存量资源转化为流动性更好的金融资产，帮助林业突破融资瓶颈，引导社会资本进入林业。
完善市场服务和监管体系。建立森林资源资产评估制度，推进林产品市场建设，规范林权流转行为，建立林权收储制度和平台，促进林权抵押和担保。完善森林保险政策，提高补贴标准，扩大实施范围，通过创新金融产品降低林业经营主体的风险。创新林产品营销和流通方式，大力发展林业电子商务，加快建设林产品交易平台和质量追溯平台。
八、全面实施科技创新驱动战略，着力提升林业科技进步贡献率，切实增强生态林业民生林业发展动力
长期以来，我国林业发展主要依靠要素驱动，新常态下必须让创新驱动成为林业发展的新引擎。同时，随着我国劳动力成本的逐步攀升，以劳动密集为主要特征的林业产业利润空间受到严重挤压，林业发展必须提质增效、转型升级，尽快转变到主要依靠科技创新和提高劳动者素质的轨道上来。
新中国成立以来，我国林业科技实现了长足发展，但总体水平还不够高，与林业发达国家和国内其他行业相比仍有较大差距。一是科技创新主体单一。长期以来，我国林业科技创新主要依靠科研事业单位和高等林业院校，没有形成大众创业、万众创新的局面。二是科技创新内生动力不足。由于林业科研投入大、周期长、见效慢，大多数林业生产单位习惯于依靠要素投入维持生存发展，缺乏开展科技创新的动力和压力。三是创新资源配置效率低下。项目、资金、人才、设施等科技创新资源配置不科学，协调性差，利用率低，难以形成创新合力。科技和市场、产业结合不紧密，科技成果转化率不高，不能满足林业生产对科技的巨大需求。四是创新激励机制缺乏。林业科技投入严重不足，缺少长期稳定的投入机制和灵活务实的科技资源分配体制。
新常态下，要更加注重依靠科学技术，提高林业生产的质量和效益，增强林业发展的活力和动力。要紧紧围绕林业发展的现实需求和产业化发展方向，加快实施林业科技创新驱动战略，推动林业发展由以投资拉动、要素驱动为主向以科技创新驱动为主转变。
提高自主创新能力。瞄准世界林业科技前沿，聚焦国内林业发展需求，加大科技攻关力度，努力在生态建设、产业发展、农民增收和应对气候变化等重点领域，破解一批重大理论和技术难题，掌握一批关键技术，取得一批自主知识产权。
促进科技成果资本化、产业化。加强政产学研用相结合，支持知识产权等技术要素参与收益分配，引导企业在林业科技创新中发挥主体作用，切实解决林业产业发展难题。围绕林业主导产业和新兴产业，抓紧建立一批产业技术创新战略联盟，探索建立林业科技成果交易中心，促进科技成果资本化、产业化。
加速集聚林业创新人才。实施林业优秀科技人才计划，聚集一批拔尖人才和领军人物，增强林业科技实力。要不分隶属关系，进一步加大对林业科研院所和高等院校的支持力度，为他们办学育人提供有利条件。要完善创新评价机制，调动科技人员创新热情。要营造自由探索、平等理性、鼓励创新、宽容失败的良好环境，让科技人才潜心科学研究。
全面深化林业科技体制改革。改革人才、资金、项目、装备等科技资源配置方式，促进创新资源协调发展和合理流动，不断提高科技创新效率。建立有利于激发林业创新活力的投融资政策，推动发展林业科技服务业，切实增强林业科技创新动力。
九、切实增强世界眼光和战略思维，着力提升林业对外开放水平，更好地适应林业全球化、区域经济一体化趋势
当前，经济全球化、世界多极化格局逐步形成，生态问题国际化趋势日益明显。林业具有生态、经济、社会等多重属性，是国际社会解决诸多问题时最容易找到共同点的领域，正受到各方越来越广泛的关注。林业国际合作作为我国对外开放的组成部分，已经成为新常态下国家外交战略的重要内容，在应对气候变化、保护生物多样性、改善生态、保障民生等方面发挥着重要作用。准确把握国际形势变化大趋势，全面提升林业对外开放水平，已经成为树立国家形象、维护国家利益的重大战略。
综合判断，我国林业对外开放仍然处于可以大有作为的战略机遇期。深度参与林业国际合作，有利于统筹全球资源和市场支持国内经济发展，有利于服务中国特色大国外交战略，有利于引导国际生态治理体系发展演变。但同时也要看到，随着生态问题政治化和生态治理国际化，热点敏感问题对我大国形象的影响越来越大，国际社会对我大国责任的要求越来越高，对我们统筹运用两个市场、两种资源、两类规则提出了严峻挑战。林业国际合作要善于将加强国内工作与履行国际义务结合起来，将解决国内问题与参与国际事务结合起来，将利用全球资源与树立负责任大国形象结合起来，全面提升林业对外开放水平。
不断拓宽全球视野和战略思维。要深刻认识当今世界人类命运共同体属性，准确把握世界林业发展大势，善于用世界眼光和战略思维谋划国内林业发展。要把林业纳入国家外交战略布局，研究制定国家绿色外交战略和林业国际合作规划，充分发挥林业独特优势和作用，全力服务中国特色大国外交战略。
统筹运用国际国内两个市场和两种资源。在国内资源约束趋紧和产品出口受阻的情况下，要加快转变林产品对外贸易发展方式，促进林业开放型经济发展，保障国家木材安全和群众就业增收。坚持以互利共赢和可持续经营的理念支持企业走出去，做好海外林业资源开发与利用。要提高利用外资水平，引进吸收国际先进管理经验和技术创新能力，增强林业发展内生动力。
科学把握国际国内两类规则。要通过多双边互动，引导国际生态治理体系和规则的发展演变。坚持内外联动，适时提出“中国方案”，把国内需求更好地反映到国际规则中，按国际规则办好中国事情。用世界语言讲好中国故事，广泛传播我国生态文明理念和核心价值观，推动完善国际生态治理体系。
继续完善国际合作机制。要增强政府、企业、研究机构和社会团体在国际合作中的协同作用，发挥国际竹藤组织和亚太森林组织的桥梁作用。紧紧围绕生态保护、资源利用、贸易便利和技术经验交流，全面深化与重点国家的双边合作。加强林业国际合作人才培养，强化涉林国际热点敏感问题研究，按国别、分区域制订林业对外交往政策。依法加强与在华境外非政府组织的合作，更好地发挥非政府组织在推动林业发展中的作用。
十、不断加强林业队伍建设，着力转变职能转变作风，担当起推进林业改革发展的历史使命
近年来，我们通过深入开展群众路线教育实践活动和“两转变、两服务”活动，全面贯彻落实中央八项规定精神，坚定不移反对“四风”，认真践行“三严三实”要求，林业系统党风政风行风建设取得了明显成效。但是，作风建设永远在路上，需要持之以恒、常抓不懈。面对繁重的改革发展任务，要进一步加强林业队伍特别是干部队伍建设，担当起推进林业改革发展、建设生态林业民生林业的历史使命。
增强改革意识。今年林业改革将全面推进，各级林业部门和干部职工要积极支持改革，主动参与改革，全力推动改革。要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于过深水区，尤其要敢于触动现有利益格局，勇于削弱自己手中的权力。要通过全面深化改革，转变林业部门职能，激发林业发展活力。
增强担当意识。习近平总书记强调：“为官避事平生耻”。新常态下推动林业改革发展，我们的责任更加重大，任务更加繁重。广大林业干部职工要牢固树立责任意识，切实增强担当精神。面对复杂问题和繁重任务，决不能退避三舍、推诿扯皮、无所作为，更不能遇到问题绕道走，碰到困难躲着走，而是要迎难而上、认真履责、勇于担当。
增强服务意识。为人民群众提供改善生态改善民生方面的服务，是各级林业部门的主要职责。要深入开展“两转变、两服务”活动，继续巩固扩大党的群众路线教育实践活动成果，更好地服务大局、服务基层、服务群众，让林业发展更好地惠及人民群众。
增强基层意识。尊重群众首创精神，鼓励基层大胆探索，及时总结推广基层成功经验。要深入基层了解林业发展情况，到困难和矛盾集中、群众意见多的地方去，向群众学习，向基层学习，帮助基层解决林业改革发展中遇到的难题。
增强廉政意识。要针对涉林资金总量大、项目小、资金分散、实施主体多的特点，认真落实党风廉政建设责任制，全面加强资金和项目管理，严肃查处各种违规违纪违法案件，始终对腐败行为保持高压态势。要通过开展党性党风党纪教育、廉政法规和从政道德教育，引导党员干部自觉筑牢拒腐防变的思想防线，自觉依照法律法规履行各自职责。
同志们，我今天讲的这10个问题，既是事关林业长远发展的重大问题，也是推动生态林业民生林业建设的重点问题。这些问题解决得好，林业发展将会再上新水平；如果解决得不好，将会影响林业持续健康发展。今年是“十三五”规划编制之年，也是林业适应新常态、服务新常态的关键之年。各级林业部门既要围绕这些重点问题，抓好贯彻落实，全面完成今年工作任务，又要精心编制林业发展“十三五”规划，认真谋划今后5年和更长一个时期的重大项目、重大工程、重大政策，推动生态林业民生林业实现更大发展，为全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献！
本文来源: 林业厅
27.02.2015 12:25
故
事