浅谈政策措施贯彻落实情况跟踪审计

【摘 要】 《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）中很大的一个亮点就是通篇都在强调要开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计，并在审计监督职能的基础上，赋予审计保障职能作用。党的十八届四中全会进一步明确了审计监督是党和国家八大监督体系的一个组成部分。本文从政策措施贯彻落实情况跟踪审计的意义入手，探索了当前政策措施贯彻落实情况跟踪审计存在的问题、解决的方法与途径。

【关键词】 政策执行 跟踪审计 存在问题 解决途径

《明史·食货志》载：“一条鞭法者，总括一州之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官，一岁之役，官为佥募，力差则计其工食之货，量为增减，银差则计其交纳之费，加以增枆。凡额办、派办、京库岁需与存留供亿诸费，以及土贡方物，悉并一条。皆计亩征银折办于官，故谓之一条鞭法。”

明万历初年，首辅张居正推行一条鞭法，促进了明朝财政的再度繁荣。而一条鞭法实施的背后就有审计的影子，即户部主持的清查全国皇室“子粒田”，发现之前的税收政策体制不完善，最终促使出台了一条鞭法实施。

清查“子粒田”，厘清赋税体制，这是政策跟踪审计的一个典型实例。

一、政策措施贯彻落实情况跟踪审计的意义

回顾近几年，审计署连续组织全国审计机关开展了地方性政府债务审计、城镇保障性安居工程跟踪审计、全国社保资金审计、地方政府性债务（更大范围）审计、耕地保护及土地出让金收支审计、财政存量资金情况审计等大型审计会战；2014年9月份开始，又安排审计周期内一季度开展一次的稳增长、促改革、调结构、惠民生（防风险）政策措施落实情况跟踪审计（以下称“政策跟踪审计”）。笔者认为，本次政策跟踪审计是对传统审计概念彻底的洗礼，可以说开启了审计工作的新篇章。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）中很大的一个亮点就是通篇都在强调要开展政策跟踪审计，并在审计监督职能的基础上，赋予审计保障职能作用。理解审计的作用从“监督”发展到“保障和监督”，就更能充分的理解李克强总理所说的“政策落实的督查员、经济运行的安全员、国家利益捍卫者、公共资金守护者、权力运行‘紧箍咒’、反腐败利剑和深化改革‘催化剂’”赋予审计的职责与使命。

为什么要开展政策跟踪审计？

一是审计自身职能的需要。 新中国审计从诞生到现在，在审计的定位上，从明确“审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为”，到提出审计是经济卫士，再到审计是国家经济社会运行的“免疫系统”，把政策制定及执行情况纳入审计监督，对审计而言是实现自身发展的历史抉择。一般情况下，政府的公权力是通过政策、项目和资金来实现的。当前开展的财政审计、投资审计、专项审计基本都是对着单位的项目和资金开展的，经济责任审计虽然将执行上级政策决策部署情况作为重要审计内容，但从实际实施情况来看，针对领导干部执行政策方面的审计查出的问题较少，涉及的深度和广度还不够。可以看出，对政策制定和执行情况进行审计，是当前审计“全覆盖”大形势下的一个必然的拓展。开展政策跟踪审计，是对传统审计的巨大突破，具有里程碑意义。

二是我国改革发展大局的需要。 党的十八届四中全会进一步明确了审计监督是党和国家八大监督体系的一个组成部分。纵观党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等其他七种监督模式，虽然监督的重点和范围各有侧重，但似乎都没有将监督政策制定及执行情况作为开展工作的出发点和落脚点，或者由于制度原因，缺乏对政策进行监督的先天条件。当前，我国社会主义改革进入深水区，必须有一种行之有效的监督机制，来保障上级政策决策部署在推动过程中得到高效落实。审计监督具有完成这一重大职责的优势，包括审计的专业化水平、政策性水平以及多年来对项目和资金审计积累起来的经验。审计对政策进行监督，实质上就是为全面深化改革发展保驾护航。

三是政策从出台、实施到逐步完善的需要。 政策具有连续性、阶段性等特点，上述特点与跟踪审计的要求非常吻合。政策在出台实施的初期通常都具有政策缺陷，部门之间对政策的理解、执行中的协同配合、政策制度配套等方面也会存在各种问题，这些问题必须在试点、推进、普及的过程中，不断发现，并不断改进。政策跟踪审计就是不断发现问题，不断促进完善和改进的有效途径。

二、已开展三次的政策措施贯彻落实情况跟踪审计存在的问题

2014年9月份、12月份、2015年3月份分别进行了三次政策跟踪审计，从实际实施来看，存在下列问题：

一是审计人员相关业务知识掌握相对欠缺。 国家审计机关特别是基层审计机关的一线审计人员，多数是财会专业背景，其知识结构较为单一，而具有管理学、法学、社会学以及工程等专业背景的审计人员普遍匮乏。政策跟踪审计工作不仅要求审计人员具有精湛的财务审计专业技术，更需要有较宽的相关专业知识面，同时还要具备良好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力，掌握政策的最新动态。

二是采取的审计措施和方法不科学。 由于时间紧，涉及的政策措施多，很多审计单位实行被审计对象报送自查总结、审计单位汇总归纳的办法。在审计过程中，既没有审查相关资料、数据，看账、看表、看资金等，也没有深入政府、部门、企业和建设项目，采取召开座谈会等方式深入了解情况，甚至对被审计对象报送的自查总结没有进行必要的抽查核实。

三是政策跟踪审计项目内容缺乏长远规划。 仅仅是依据当次审计方案进行政策跟踪审计，审计组长（主审）对该项目分哪几个阶段、每个阶段的审计分目标是什么、各个阶段的审计侧重点和要求是什么、如何开展各阶段的跟踪审计等缺少了解。

四是法律法规相对欠缺。 政策跟踪审计发现问题后，审计人员较难找到相应法律法规处理处罚，难以发挥审计监督的权威性。

三、今后如何开展好政策措施贯彻落实情况跟踪审计

对政策进行审计，不少人感觉比较虚，觉得不知道如何下手、如何发力。其实，各级审计机关对政策审计并不陌生，在它没有被正式提出来之前，在经济责任审计、大型统一组织审计项目中已经涉及到对审计对象政策制定及执行的审计了。我们常说的审计多发挥建设性作用，在完善体制机制制度方面多发挥作用，这本身就是对着政策情况的审计监督。如今明确了政策审计的概念，更应该在执行具体审计任务时，自觉将视角和站位提高到宏观层面，通过对具体的、微观的、个别的问题的揭示和反映，积少成多、注意归纳，在政策问效方面下功夫，达到从具体到规律、从微观到宏观、从个别到一般的升华和转变。

一是加强审计人员教育培训。 一些审计机关和部分审计人员不同程度地存在重视审计业务技能学习培训、忽视党和国家政策措施学习贯彻的不当做法，对各级党委、政府业已制定施行的政策措施了解不多、不够深入。各级审计机关应当加强各级党委、政府制定施行的政策措施的学习传达，帮助和促使审计人员熟练掌握各级党委和政府制定施行的各类政策措施，为审计机关大力开展政策执行情况跟踪审计打下思想基础、提供政策储备。作为审计机关，在开展政策跟踪审计时应当抽调具有相应业务素质的审计人员，合理配置现有的审计人力资源，在相关条件不具备的情况下，可以借助外聘专家参与审计，同时逐步培养审计机关自身的专家型审计专业人才。作为审计人员，要加强学习党中央一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策及其相关文件精神，为我们在审计中促进政策落实提供准确认知；要多了解上级为深化改革发展制定的各项政策措施，了解各项政策措施之间梯次推进的关系，并结合各地实际，更加准确的把握政策实质，为开展审计储备政策知识，提高辩知水平；同时还要加强与上级审计机关和被审计单位沟通，虚心请教政策精神、落实情况等一系列问题。

二是采取科学的审计措施和方法。 在审计机关具备独立开展政策跟踪审计力量的情况下，要统筹人员，分块开展。具体实施时，以事实、数据、财政财务收支、公共资源作为切入点，突出资金、项目、计划、任务的完成情况。在审计过程中，既要审查相关资料、数据，看账、看表、看资金等；也要深入政府、部门、企业和建设项目，采取召开座谈会等方式深入了解情况，分析原因，研究提出解决问题的对策；还要跳出传统审计的束缚采取其他的方法，比如依靠被审计单位提供的总结，进行抽查核实等。

在审计机关不具备独立开展政策跟踪审计力量的情况下，要加强对该项审计任务的宣传，使涉及相关单位领导充分认识此次审计的重要性和必要性，打消部分主管领导干部错误思想及理念，使其认真配合审计工作，主动汇报问题、与审计共同探索解决问题方法及产生原因。

三是处理好持续跟踪审计和阶段性实施的关系。 政策跟踪审计是一项长期的、持续性的任务，审计中，既要做到谋划长远，又要做到围绕阶段审计不打折扣地审清情况。审计署应该就该项目的总体目标、实施阶段、审计侧重点和具体如何开展等进行总体布局和谋划。根据这一思路和规划，在开展每季度跟踪审计时，再根据当时实际情况和要求进行适时调整，以做到总揽全局，心中有数。

四是建立健全法律法规体系。 目前，国务院出台《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）文件，为政策跟踪审计提供审计依据。但在审计过程中发现的问题处理处罚量化方面相对欠缺，建议上级审计机关建立健全相应法律法规下发基层审计机关。

【参考文献】

1、《国务院关于加强审计工作的意见》 （国发〔2014〕48号）

2、《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》

3、《国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知》 （国办发明电〔2014〕16号）

4、《新时代 新使命——刘家义审计长在中国社科院财经战略研究院举行的2014财经战略年会上的主旨演讲》

5、王子轩 《浅析基层审计机关实施政策跟踪审计存在的问题及对策》 （审计署网站 2015年2月26日）

6、陈昌满 《对如何做好政策跟踪审计的几点思考》 （审计署网站 2015年1月20日）