政府投资审计风险的成因及管控

　　日前，安庆市审计局组织开展的对全市政府投资审计质量进行的抽样调查工作基本结束，虽然调查面较窄，但揭示的问题一定程度上反映了政府投资审计的风险很高，其形成原因复杂，管控难度大，应引起高度重视。

一、投资审计的主要风险因素

1．审计环境复杂。

政府投资项目多为一些公益工程，投资者、所有者、管理者、使用者的责任与利益分离，部门的权力、利益分割，导致政出多门，项目管理体制和管理方式各自为阵、多头管理、政企职责混乱、交叉，审计过程困惑多；由于企业经营管理体制变化，不少工程的“项目经理”就是包工头，社会关系复杂，利用亲情、利益、甚至暴力干扰审计工作的现象偶有发生。 

2．审计任务过重。

当前，通过各级审计机关不懈努力，政府投资审计工作得到了领导的高度信任，也获得了社会公众的广泛关注，投资审计的公信力进一步增强，随着政府投资规模的增大，领导交办或公众要求的审计项目越来越多，使得政府投资审计任务迅猛增加，不少基层审计机关安排或被安排的投资审计任务，远远超过了其人力现状所能承受的极限，审计任务过重与人员数量不足的矛盾未能得到根本解决。

3．专业技术力量不足。

近年来，各县投资中心虽新增不少审计人员，但还需一段熟悉、适应工作的过程，目前审计机关从事投资审计工作的大部分是财务人员，由于中介力量的加盟，政府投资审计工作中一些迫在眉睫的问题得到暂时解决，诱使少数审计机关仅集中精力去应对眼前其他事务，而放松了投资审计专业人才的培养和储备，淡化了对投资审计人员专业知识的要求，丧失了对中介机构审计结果的复核能力，实际上是将政府投资建设项目的审计监督权拱手“禅让”给了协审机构；技术力量薄弱和专业观念的淡化可能成为投资审计履职不到位、甚至渎职的诱因。 

4．自由裁量空间较大。

由于建设工程的特殊性，审计过程中，对于“工程量计算”、“定额套项”等方面在具体方式方法上具有一定的选择性，对招投标文件、合同、经济签证的理解存在角度差异，客观上给审计人员留下了一定的“自由裁量”空间，为“当局者”留下了一定的操作空间，更让“局外人”产生了更大的想象空间。

5．廉政防线挑战大。

复杂的社会环境使投资审计凭添了无限廉政风险，特别是工程决算审计，核减的均是纯利润，相关单位为了达到利益最大化，面对查出的问题，往往采取口头解释，当面“协调”，找关系化解，甚至采取不法手段掩盖问题等等，特别是由于我们目前利用社会中介协审较为普遍，其社会职能定位主要是提供服务，审计机关对社会中介机构之间在管理体制上不存在隶属关系，对其行为无法用行政手段来规范，审计机关对中介审核结果的复核面非常有限，如果投资审计人员受到利益的驱动，就很难自觉地保持立场正确、理直气壮，将对审计质量将造成致命的威胁。

二、投资审计风险的通常管控措施

1．优化投资审计环境。

（1）建章立制。建立健全投资审计法规保障体系，使政府投资审计工作有法可依、有章可循。目前除审计法、建筑法、招投标法等法律层面规定的原则外，还须根据各地市情、县情制定具体的实施细则，如：大多县区均发布实施了“政府投资建设项目审计业务管理办法”，有的还专门制定了制作规程，进一步推进规范化建设，强化自我约束，自主引入常态化外部监督机制，实行审计组长负责制，加强内部检查，适时进行审计回访，主动接受被审计单位监督等。

（2）争取领导支持。目前政府投资建设如火如荼，给投资审计带来了千载难缝的发展机遇，投资审计工作应围绕中心，服务大局中，积极争取各级党委、政府的高度重视，审计实务中，许多棘手难缠、错综复杂的项目，正是有领导的强力支持才得以及时形成客观的审计结论。

（3）加强部门联系。加强与建设主管、造价管理等相关部门之间的沟通与联系，以求得到协作与支持；加强同建设、施工、监理等部门联系，以求得理解与配合；加强与纪检、监察、公安等部门联系，形成监管合力，造成对工程建设领域突出问题的打压态势。

（4）努力改进工作方法。审计人员要怀有一颗公正的心态，公平地对待每个被审项目及当事人，处变不惊，遇事不怒，换位思考，态度热情，切忌盛气凌人、四面树敌，努力创建一个和谐、正气的审计环境。

2．理性安排审计任务。

（1）量力而行。安排审计计划时应量力而行，适当控制审计项目数量，不能急功近利，且须充分考虑投资审计交办任务多的特点，留有余地；按规定的程序立项，减少随意性，不能什么项目都审，什么渠道安排都干，做到该审、能审的审深审透，不该审、无法审的明确拒绝。

（2）视情而动。对于确定必审的项目应加强审前调查，掌握了解项目管理体制、内容规模、实施进展等基本情况，具备审计条件的及时实施，并根据实际情况安排决算审计或跟踪审计。

（3）建立缓、停审机制。审计过程中遇有资料不全、配合不力等情形，可能导致审计工作无法延续，或影响审计结果的客观性时，应建立缓、停审机制，适时启动，或出具保留意见审计报告，以规避风险，审计提高工作效率，节约审计资源。

3．加强队伍建设。

（1）强化职业操守教育。采用多种形式、利用各种载体，对投资审计人员进行理想信念教育，使他们牢固树立“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员核心价值观，建立强烈的职业荣誉感、责任感和使命感，形成优良的职业操守，增强其法制意识和廉政意识，保持应有的职业谨慎，打牢廉洁审计的思想基础。

（2）努力提升专业素质。建设工程的新工艺、新材料不断涌现，计价方式越来越市场化，审计人员的业务知识也必须不断更新，应注重业务知识学习，加强岗位培训，从鼓励提升学历、报考“资格证”入手，提高专业水平，重视综合能力培养。

（3）保持常备专业力量。坚持以人为本原则，尤其是基层审计机关，从事具体微观投资审计任务相对较多，更应进一步增强专业意识，保持对协审争议事项的处置能力和对协审结果的复核、纠偏能力，必须精心打造自己的专业队伍，既是掌控审计主动权的需要，对某些不轨企图也具有“战略威慑”作用；要建立合格的专业人才储备库，把好进人关，建立用人留人的长效机制，关爱队伍，尤其要努力造就让年轻人后顾无忧、进取有位的工作环境。

4．约束权力运行。

（1）分权制衡。投资审计流程复杂，包括审计项目的确定，审计资料交接，现场踏勘，结果核对，争议谈判，工程量签证、设计变更、隐蔽工程验收的复核与确认，审计结论及处理意见的形成……等多项内容，所经流程各有各的权力，可分为项目管理权、审计实施权和审计结论权，通过科学拆分审计权力，形成既相互衔接，又相对独立、相互制约的权力制衡机制。

（2）阳光操作。对于争议事项的处置过程公开、透明，让审计公权在阳光下运行，实行“联席会议制度”，由审计组集体研究确定争议事项的处置原则，召开“审计协调会”，经建设、审计、施工、监理、投资、设计等相关部门间充分交流、沟通，对争议事项最终处置方案按法规进行公开决定，压缩个人自由裁量权，有效避免了审计结果的“暗箱操作”之嫌，消除隐患，保护审计人员。

（3）强化复核。建立健全由一线审计组长、审计组所在部门和专职复核机构组成的三级复核机制，同时要求协审机构加强内部复核，做到各司其职，各负其责，尤其应强化综合审理部门对投资审计的复核力度，既能为减少有意或无意的“失误”把好最后一道关口，又能从另一个视角对协审机构、投资科的审计质量进行客观评判，既是纠偏，也是监督。

  5．强化协审管理。

（1）动态管理。把好“入口关”，实行“准入制”，按照规定的条件和方式，公平、公正、公开地选择、组织合格的中介机构、工程技术人员参与政府投资建设项目决（结）算审计工作；通过制度规定、协议合同等形式，明确协审质量风险控制目标，建立健全考评机制，兑现奖惩措施；建立“出口关”，实行“处罚淘汰制”，做到优胜劣汰。

（2）全程监督。协审基于审计机关对中介机构的信任，但信任不能代替监督，对协审过程中的各关键控制点，审计机关必须参与，坚持协审机构重大事项报告制，加强对参审中介机构及其人员的工作过程的日常监督检查，要求中介机构审计行为必须符合审计机关规定的程序和步骤，不得颠倒或删省，不许变通、绕行，并根据具体情况对协审结果进行符合性或实质性复核，使得审计监督无处不在，让协审机构及人员心存敬畏，惧越雷池。 

政府投资审计风险往往是多种因素综合作用的结果，要有效管控投资审计风险，仅靠几个人的力量、几项制度的规定是远远不够的，更不是一蹴而就的，是一项系统工程，具有长期性，需要各级审计机关的不懈努力，脚踏实地，多措并举，才能促进投资审计工作的可持续发展。